Weiterlesen: Nelles Strafvollzug © ProLitteris, Josef Estermann

Josef Estermann

Die Verfolgung von Drogendelikten

In der Schweiz steigerte sich die Verfolgung der Drogendelikte seit den späten sechziger Jahren mehr oder weniger kontinuierlich. Eine kurze Stabilisierung brachte der Zeitraum zwischen 1986 und 1990 unter dem von der Aids-Epidemie bestimmten Gesundheitsprimat. Seit 1991 erlebt die Drogenrepression in der Schweiz die stärkste Zunahme seit über 20 Jahren und scheint nun ihr Maximum erreicht zu haben. Umfassende statistische Analysen des Zeitverlaufs lagen erstmals 1994 vor. (1) Im Jahre 1995 hat die Eidgenössische Kommission zur Revision des Betäubungsmittelgesetzes, die sogenannte Kommission Schild, auf Grundlage politischer_ Diskussionen und wissenschaftlicher Erkenntnisse der letzten Jahre eine Dekriminalisierung des Konsums illegaler Drogen und des Besitzes zum Eigengebrauch vorgeschlagen (BAG, 1995). Allerdings verlangt sie auch eine Verstärkung des Kampfes gegen den illegalen Handel mit diesen Substanzen.

Schweizer Repressionsdaten

Tatsache bleibt, dass seit dem Beginn der Kriminalisierung des Drogenkonsums in den späten sechziger Jahren in den polizeilichen Daten der Konsum gegenüber Handel und Schmuggel immer im Vordergrund stand (Abb. 1). Mit der massiven Ausweitung der polizeilichen Repression seit 1991 stieg der Anteil der bloßen Konsumierenden an der Gesamtzahl der polizeilich Angezeigten. Parallel dazu stieg die durchschnittliche Anzahl von polizeilichen Anzeigen pro Person und Jahr von gut 1,2 (1990) auf knapp 1,6 (1996). Seit 1993 hat sich auch bezüglich der konsumierten Substanzen eine Änderung der Polizeistrategie ergeben: Heroinkonsum wird seither seltener verfolgt, während die Verfolgung des Haschisch- und Kokainkonsums weiterhin zunimmt. Immerhin erfolgten in der Schweiz im Jahre 1996 beinahe 25’000 Anzeigen wegen Haschischkonsums, und dies gleichzeitig mit einer breit angelegten politischen Diskussion zu einer Legalisierung des Hanfs. Mit der Verschreibung von Heroin hat nämlich die Legitimation der strafrechtlichen Verfolgung des Heroinkonsums gelitten, so dass die Repression neue Substanzen fokussiert, insbesondere Methamphetamine, Ecstasy etc.

Abb. 1: Polizeiliche Betäubungsmittel-Anzeigen in der Schweiz, 1974-1996

Selbst bei den Verurteilungen sind die Konsumdelikte überrepräsentiert (vgl. Abb. 2). Nur bei den Freiheitsstrafen sind die Fälle des bloßen Handels gegenüber den bloßen Konsumfällen in der Überzahl. Eine Sonderuntersuchung über die nicht im Strafregister eingetragenen BetmG-Entscheide der Jahre 1991 und 1994 (2) ergab, dass die Zahl der Sanktionen, die nicht ins Zentralstrafregister eingetragen werden, diejenige der eingetragenen noch übertrifft. Insgesamt erfolgten 1994 etwa 23’500 Entscheide, davon nur ca. 1’800 ohne Sanktion, während 1991 14’500 Entscheide ergingen und davon ca. 1’500 ohne Sanktion. Der Zuwachs an Sanktionen bestand vor allem aus Bußen wegen Betäubungsmittelkonsums.

Abb. 2: In das Strafregister eingetragene Verurteilungen nach BetmG in der Schweiz, 1980-1995

Die bloße Betrachtung der Strafregistereinträge verschleiert das wahre Ausmaß der Sanktionierung im Drogenbereich. Während Bußen bis zu einer gewissen Höhe prinzipiell nicht eingetragen werden, sind seit 1992 auch Übertretungsbußen höheren Betrages, die im Wiederholungsfalle nicht zu einer Strafschärfung führen, nicht mehr eingetragen. Dies ist der Grund für den scheinbaren Rückgang der Konsumverurteilungen im Jahre 1992. In Tat und Wahrheit stieg der Anteil der Konsumsanktionierungen in den vergangenen Jahren mehr oder weniger stetig. Von den verurteilten Personen ist jede siebte eine Frau, jede dritte nicht-schweizerischer Nationalität und nur etwa jede zehnte unter 20 Jahren alt.

Entgegen häufig vertretener Ansicht sind Freiheitsstrafen wegen bloßen Konsums ohne Vorliegen weiterer Straftatbestände nicht selten. Oft werden solche Strafen in Kompensation bereits ausgestandener Untersuchungshaft verhängt. Drogenhandel wird mit vergleichsweise sehr langen Freiheitsstrafen belegt, übertroffen höchstens von absichtlichen Tötungsdelikten. Dies ist mit ein Grund für die blühende Drogensubkultur in Schweizer Gefängnissen. Daten der Schweizer Gesundheitsbefragung des Bundesamtes für Statistik (Koller 1997) zeigen, dass 73% der Insassen Erfahrungen mit harten Drogen (Heroin und Kokain) haben. Die Lebenszeitprävalenz sämtlicher illegaler Substanzen übertrifft in dieser Population 80% bei weitem. Ein Fünftel der Strafgefangenen geben an, einmal wöchentlich oder noch häufiger zu konsumieren.

Abb. 3: Drogenrepression in der Schweiz, 1968-1996

Da die Daten des Repressionssystems zur Zeit noch die besten epidemiologischen Schätzungen der Anzahl der Konsumierenden ermöglichen, jedenfalls derjenigen, die in erster Linie aufgrund ihrer sozialen Lage bei der Polizei auffällig werden können, beruhen die statistisch zuverlässigsten Schätzungen auf diesem Datenbestand. Allerdings können bei der Interpretation bestimmter Schätzmodelle grobe Fehler unterlaufen. So saß beispielsweise auch die Forschungsabteilung der SFA einem von einem Mathematiker produzierten methodischen Artefakt auf (SFA 1997, S. 9). Das erwähnte Modell berücksichtigte schlicht und ergreifend nicht, dass bei einer Ausweitung der polizeilichen Tätigkeit nicht nur bereits erfasste Personen verstärkt und intensiver wiedererfasst werden, sondern dass Neueinsteiger schneller bestraft werden als vorher. Es werden Gruppen neu erfasst, die vorher in Ruhe gelassen worden sind. Sie erscheinen als Neuzugänge, obwohl sie seit einiger Zeit konsumieren. Ein Beispiel für diese Gruppe der fälschlicherweise durch die erwähnten Modelle den Einsteigern und damit neu der Population zugerechneten Personen sind sozial integrierte Kokainkonsumierende um dreißig oder vierzig. Eine Intensivierung der Repression erhöht den Anteil der repressionssuszeptiblen Konsumierenden. Modelle, die dies nicht berücksichtigen, führen zwangsläufig zu artifiziellen Ergebnissen, hier insbesondere irrtümlich zur Annahme von signifikanten Inzidenzsteigerungen. Da helfen auch Modelle nicht, welche zwei Gruppen von Personen mit unterschiedlicher Repressionssuszeptibilität annehmen (SFA 1997, S. 41). So wird auch klar, dass diese Modelle beim „levelling off“ der Repression, also der konstant intensiven polizeilichen Tätigkeit seit 1994, die Schätzwerte für die Inzidenz genauso artifiziell wieder sinken lassen.

Abb.4: Polizeilich erfasste Personen im Bereich „harte Drogen“

Analysen, die eine gewisse Sensibilität für den Einfluss der polizeilichen Tätigkeit selbst aufbringen, zeigen weder eine signifikante Veränderung der Gesamtfallzahlen noch eine deutliche Änderung der Inzidenz in den neunziger Jahren (Estermann et al. 1996). Dieser Prozess wird besonders deutlich, wenn man die Daten auf Personenebene aggregiert und bemerkt, dass es sich bei polizeilichen BetmG-Anzeigen, die als Erstanzeigen in die Statistik aufgenommen werden, häufig um Anzeigen handelt, bei der die Deliktsform (Handel oder Konsum) oder die Substanz (Haschisch, Heroin, Kokain etc.) erstmals angezeigt wird, die angezeigte Person jedoch schon in den Dateien verzeichnet ist. Dies ist mit ein Grund für die Fehler in den erwähnten Prävalenzberechnungen. Forschungen in sogenannten „lokalen Drogenszenen“, wie sie zur Zeit in Bern gefördert werden, machen hingegen einen anderen, nicht minder folgenreichen Fehler, indem sie naiv und empirizistisch auf die Validität von breit gestreuten Fragebögen vertrauen und deshalb zu ebenso zweifelhaften Ergebnissen kommen.

Bezüglich der Strafverfolgung des Drogenkonsums blicken wir auf eine nun doch schon ältere juristische Diskussion zurück, deren zentrale Argumente zum Beispiel im 68. Jahrgang der Schweizer Juristen-Zeitung (Schultz 1972 und Bertschi 1972) abgedruckt wurden. Sie unterschieden sich kaum von den Argumenten, die auch hier Praktiker und Wissenschaftler anführen: liberale Grundpositionen und die Einsicht in die Straflosigkeit der Selbstschädigung einerseits, Befürchtungen um einen Beweisnotstand bei Händlern (Eigenbedarf?), Ermittlungsbedürfnisse der Polizei und Überlegungen zur öffentlichen Ordnung andererseits. Für die zweitgenannte, heute immer noch geltendes Recht darstellende Position, sei hier Marcel Bertschi, 1972 Leiter der Betäubungsmittelgruppe an der Bezirksanwaltschaft Zürich, ein Befürworter der Strafbarkeit des Konsums, ausführlich zitiert: „Bei der heutigen Rechtslage indessen kann man die Leute, die an einer Haschparty dabei waren, bei der eine rechte Menge Betäubungsmittel sichergestellt werden konnte, vorläufig einmal in Untersuchungshaft setzen, bis man in oft zeitraubenden und manchmal wenig ergiebigen Einvernahmen herausgefunden hat, woher der verwendete Stoff stammte.“ (Bertschi 1972, S. 372).
Auch in diesem Zusammenhang muss betont werden, dass nicht die Repression, vor allem nicht die Polizei, für alle Probleme der Drogenpolitik verantwortlich gemacht werden kann. Vielmehr sind diese Institutionen gebunden an die politische Weisungskompetenz der Verantwortlichen und an die Regel der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, welche die Rechtsdurchsetzung einschließt. Nicht vergessen werden darf hingegen der Stellenwert des Opportunitätsprinzip und der Güterabwägung, die den Institutionen einigen Spielraum für rationale Strategien ad hoc belässt.

Die internationale Lage

Die einzelnen europäischen Länder weisen, was die Verfolgung der sogenannten Drogendelikte angeht, einige rechtliche Unterschiede auf. In der Schweiz wird Konsum und Besitz illegaler Drogen besonders hart sanktioniert (Gefängnisstrafen sind möglich), ähnlich wie seit 1993 auch in Schweden. In Frankreich ist der Konsum strafbar. In Spanien wird der Besitz und der Konsum mit einer bloßen Polizeibuße geahndet (wie übrigens auch im Schweizer Kanton Genf), in Italien ist der Konsum, der Besitz, und der Erwerb zum Eigenkonsum straffrei, jedoch sind für das Individuum sehr unangenehme administrative Maßnahmen möglich. In Deutschland und in Dänemark ist der Konsum de jure nicht strafbar, de facto jedoch schon, da der Besitz strafbar ist. Eine ähnliche Situation herrschte in der Schweiz bis zur Revision des BetmG im Jahre 1975. Mit dem sogenannten Lübecker Urteil, sollte sich daraus herrschende Praxis entwickeln, wäre mindestens der Haschischkonsum in Deutschland faktisch legalisiert. In den Niederlanden, in Großbritannien und in Österreich ist der Konsum illegaler Drogen in der Regel nicht strafbar. In Belgien ist nur der gemeinsame Gebrauch strafbar. Für Händler hingegen sehen alle europäischen Länder Gefängnisstrafen vor. Die Strafrahmen sind sehr unterschiedlich und hängen von Substanz und Menge ab. Fast alle Länder kennen Strafmilderungen für selbst abhängige Händler. Alle europäischen Staaten sehen vor, dass Behandlung anstelle von Strafe treten kann. Auch die Verfolgungspraxis selber differiert, häufig sogar innerhalb der Länder. Dies macht einen Vergleich insbesondere der kriminalstatistischen Daten äußerst schwierig, wenn nicht gar unmöglich.

Die epidemiologischen Aussagen beruhen in den einzelnen Ländern auf sehr unterschiedlichen methodischen Ansätzen und sind auch nicht immer frei von politischen Interessen. Das größte Problem dabei ist allerdings, dass die Begriffe „Konsumierende“ oder „Abhängige“ selten operational definiert sind, und wenn dies der Fall ist, kommen meist unterschiedliche Definitionen zur Anwendung. Dies betrifft einerseits die jeweils verbotenen Substanzen, andererseits Konsumfrequenz und -menge sowie nicht zuletzt die Kontextualität des Umgangs (Eigengebrauch, Gebrauch in der Öffentlichkeit, gemeinsamer Gebrauch, Weitergabe, Handel, Schmuggel etc.).

In Europa ist zur Zeit zu beobachten, dass sich fast alle Regierungen verstärkt um das sogenannte Drogenproblem kümmern. Dies hat zur Folge, dass weitere Maßnahmen ergriffen werden sollen, die in zwei Richtungen gehen, nämlich die Stärkung des Repressionsapparates einerseits, Maßnahmen gegen die Geldwäsche etc. eingeschlossen (4) und die Vergrößerung des Therapieangebotes. Marktorientierte Strategien, die sich einer Liberalisierung nicht verschließen, sind in den Niederlanden mehrheitsfähig. Auf großes Interesse stoßen die wissenschaftlichen Versuche zur Verschreibung von Heroin, die sich als außerordentlich effizient bei der Reduktion der Kriminalitätsbelastung erwiesen haben und unter Umständen diese bedeutend stärker reduzieren als jede kriminalpolitische Maßnahme im repressiven Bereich. Somit wären bei minimem Kostenanstieg im Gesundheitswesen enorme Kosteneinsparungen im Bereich der Repression möglich.

In den Ländern mit hoher Punitivität, also harten Strafnormen, hohen Strafmaßen und harter Verfolgungspraxis sind die Prävalenzen, also der Anteil der Konsumierenden in der Bevölkerung nicht unbedingt niedrig, eher das Gegenteil ist der Fall. Die USA und die Schweiz haben eine hohe Punitivität mit hoher Prävalenz. Schweden hat eine hohe Punitivität mit geringer Prävalenz. Italien und Spanien haben eine geringe Punitivität mit hoher Prävalenz. Österreich, Großbritannien und die Niederlande haben eine geringe Punitivität mit geringer Prävalenz. Ein signifikanter negativer Zusammenhang lässt sich nicht ausmachen. Somit muss die Hypothese aufrechterhalten werden, dass die Punitivität keinen Einfluss auf die Prävalenz hat. In der Folge kann die Hypothese aufgestellt werden, dass die Repression selbst keinen Einfluss auf die Anzahl der Konsumierenden und die Anzahl der Neueinsteiger hat.

Fussnoten
(1) Das Schweizer Bundesamt für Statistik gab in den Jahren 1994 und 1995 kommentierte Quellenwerke zur Drogenrepression heraus (Estermann/Rönez 1995). Dabei wurde erstmals die massive Intensivierung der Repression seit 1990 durch eine statistische Analyse dargelegt. Die im Januar 1996 eingesetzte Sektionsleitung Recht unterließ die weitere Publikation dieser Quellenwerke in den Jahren 1996 und 1997, so dass weitere mit Vorjahren vergleichbare offizielle Informationen erst nach der im September 1997 stattfindenden Abstimmung der alleine auf Repression abzielenden Volksinitiative „Jugend ohne Drogen“ zur Verfügung stehen werden. Unter Umständen werden diese dann doch noch vor der Abstimmung über die ebenfalls von Bundesrat und Parlament mehrheitlich abgelehnten liberalen Initiative „DroLeg“ publiziert. Dieser Lapsus erschwert eine rationale Auseinandersetzung mit der in erster Linie emotional argumentierenden Prohibitionsinitiative „Jugend ohne Drogen“
(2) Die Sonderuntersuchung wurde konzipiert am Bundesamt für Statistik durch S. Rônez, V. Mag und J. Estermann und teilweise finanziert durch das Bundesamt für Gesundheit. Deren Publikation am BFS wurde leider beträchtlich verzögert, so dass nun über die Daten des Jahres 1994 nur eine kurze Pressemitteilung vorliegt. Die Daten des Jahres 1991 sind publiziert in Estermann/Rônez, 1995.
(4) Geldwäsche wird im Zusammenhang mit Organisierter Kriminalität und mit Drogenhandel thematisiert. Erträge aus „klassischer Kriminalität“ sind kaum Thema, Erträge aus Steuerhinterziehung und „klassischer Wirtschaftskriminalität“ schon gar nicht, da sich unter anderem für deren Thematisierung in den durch eher bürgerlich orientierte Parteien dominierten Parlamenten keine Mehrheiten finden lassen.

Literaturangaben
Albrecht, Hans-Jörg; van Kalmthout, Anton: Drug Policies in Western Europe, Freiburg 1989. Ashton, Mike: Annual Report on the State of the Drugs Problem in the European Union 1995,
European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA), Lisboa 1996.
Bertschi, Marcel: Strafloser Konsum von Betäubungsmitteln? in: Schweizerische Juristen-Zeitung, Heft 24, 68. Jg., 15. Dezember 1972, S. 369-374.
Bundesamt für Gesundheit (BAG): Bericht der Expertenkommission für die Revision des Betäubungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 1951 an die Vorsteherin des Eidgenössischen Departementes des Innern, Bern 1996.
Bundesamt für Polizeiwesen (BAP), Zentralstelle Rauschgift: Schweizerische Betäubungsmittelstatistik, Bern, erscheint jährlich.
Estermann, Josef und Rönez, Simone, Drogen und Strafrecht in der Schweiz, Zeitreihen zu Verzeigungen, Strafurteilen und Strafvollzug, 1974 – 1994, Bern, Bundesamt für Statistik, 1995.
Killias Martin, Precis de criminologie, Stämpfli, Bern 1991.
Koller, Christophe: La consommation de drogues dans les prisons suisses. Resultats d’une enquete par interviews realisee en 1993, in: Joachim Nelles und Andreas Fuhrer (Hrsg.): Harm Reduction in Prison. Risikominderung im Gefängnis, Lang, Bern 1997.
Kraushaar, Beat und Lieberherr, Emilie: Drogenland in Mafiahand, Werd, Zürich 1996.
Schultz, Hans: Die strafrechtliche Behandlung der Betäubungsmittel, in: Schweizerische Juristen-Zeitung, Heft 15, 68. Jg., 1. August 1972, S. 229-238.
Schweizerische Fachstelle für Alkohol- und Drogenprobleme (SFA): Alkohol, Tabak und illegale Drogen in der Schweiz 1994-1996, im Auftrag des Bundesamtes für Gesundheit, SFA, Lausanne 1997.
Stauffacher, M.; A. Lanz; R. Sempach: Behandlungsanfragen von Drogenabhängigen in der Stadt Zürich 1991-1993. Eine Studie im Rahmen der „Etude Multi-Villes“ der Groupe Pompidou des Europarates, Institut für Suchtforschung, Zürich 1995.