Kampf ums Recht Budowski

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Monica Budowski, Susanne Bachmann, Lucia M. Lanfranconi, Anne Kersten

Kampf um Geschlechtergerechtigkeit bei der Entstehung und Umsetzung von Recht in der Schweiz

Zusammenfassung

„Alles Recht in der Welt ist erstritten worden“ – und Recht strukturiert die Ge­schlechterverhältnisse. Die folgenden Beiträge, welche am Kongress ein Panel bilde­ten, fokussieren auf die Entstehung und Umsetzung von Gesetzen in der Schweiz, in die Geschlechtervorstellungen und geschlechtsspezifische Interessen eingeschrieben wurden.

Die drei sozialwissenschaftlichen Fallstudien zeigen in verschiedenen Politikberei­chen (Opferhilfe, Gleichstellungs- und Integrationspolitik) unterschiedliche Interes­sen und damit verbundene Auseinandersetzungen und Widersprüche exemplarisch auf. Anhand konkreter Gesetzesbeispiele wird mit je unterschiedlichen Schwerpunk­ten der Frage nachgegangen, welche Geschlechterbilder und -normen sich in den nationalen Gesetzesnormen der Opferhilfe, der Gleichstellungs- sowie der Integrati­onspolitik der Schweiz identifizieren lassen. Dabei interessiert, inwiefern diese Bilder und Normen im Prozess der Umsetzung der Gesetze übernommen und modifiziert werden und wo neue Normen auftauchen. Ebenfalls von Interesse sind die Konse­quenzen dieser impliziten und expliziten Geschlechtervorstellungen in Hinblick auf dieempirisch vorgefundene Chancengleichheit von Frauen und Männern. Die Beiträ­ge decken Fest- und Umschreibungen, aber auch die Produktion von Ungleichheiten zwischen den Geschlechtern bei der Umsetzung von Recht auf. In den Einzelbeiträ­gen werden erste Ergebnisse präsentiert und weitergehende Fragen aufgeworfen.

Die vorliegenden Beiträge beruhen auf drei Dissertationen des vom schweizerischen Nationalfonds finanzierten Forschungsmoduls ‚Genderregimes: institutionalisierte Ungleichheiten?‘, das von Prof. Monica Budowski (Universität Fribourg/CH) geleitet wird. Das Forschungsmodul ist Bestandteil des Graduiertenkollegs ProDoc ‚Gender: Prescripts and Transcripts‘, das ebenfalls vom Nationalfonds finanziert wird. Die drei Dissertationen haben zum Ziel, die Logiken und Mechanismen in den Umsetzungs­praxen von Gesetzen herauszuarbeiten, sowie die Implikationen für die Geschlechter­gleichheit in den drei ausgewählten Politikbereichen aufzuzeigen.

Struggle for Gender Equality during the Production and Implementation of Law in Switzerland

Summary

“Every right in the world had to be fought for” – and such rights certainly influence gender relationships. The three contributions of this panel focus on how certain laws were developed, formulated, and implemented in Switzerland and what gender-specific representations and interests they hold.

In an exemplary manner, the three social-scientific case studies reveal different interests and contradictions in policy areas (victim support, equality policies and integration policies). From different perspectives, the studies pursue the question to what extent these representations and norms are adopted and modified and contribute to the emergence of new norms. They contribute to the current debate of how the struggle takes place when implementing legislation. They address how the implicit and explicit representations of gender are codified and transformed and how they relate to the empirical facts regarding equality between men and women. The three articles present initial results and raise a number of further questions.

The contributions are based on three dissertations undertaken within the research module ‘Gender regimes: institutionalized inequality?’ financed by the Swiss Natio­nal Science Foundation and directed by Prof. Monica Budowski (University of Fribourg, Switzerland). The research module is attached to the graduate school ‘Gender: Pre­scripts and Transcripts’ (ProDoc) also financed by the Swiss National Science Foundation. The three dissertations aim at identifying the logics and mecha­nisms of the implementation practices of particular laws and at highlighting their implications for gender equality in the selected policy areas.

Geschlechterverhältnisse bei der Umsetzung von Recht

Normen und Werte wie auch Machtverhältnisse spielen bereits beim Entstehungspro­zess von Gesetzen eine wichtige Rolle. Sie sind zudem explizit oder implizit in Re­geln und Gesetzen enthalten und kommen implizit in der sozialen Praxis zum Aus­druck. Im Umsetzungsprozess interpretieren die verantwortlichen Akteurinnen und Akteure die eingeschriebenen Normen, Muster und Vorstellungen und setzen sie in konkrete Praktiken, Maßnahmen und Programme um. Dieser Umsetzungsprozess ist zugleich ein Übersetzungsprozess, der Modifikationen und Transformationen der ur­sprünglichen, impliziten und expliziten Normen und Konzepte beinhaltet.

Wichtig bei diesem Prozess sind ebenfalls die Interessen der Akteur/-innen sowie die Rahmenbedingungen des lokalen Kontextes. So lässt sich beispielsweise nachzeich­nen, wie Akteur/-innen, die für die Umsetzung von Gesetzen zuständig sind, strate­gisch mit den finanziellen Rahmenbedingungen umgehen oder wie sie ‚Sprache‘ (Terminologie, Wortwahl und Bilder) zur Durchsetzung ihrer Interessen verwenden. Der Kontext ist in der Schweiz oft sehr heterogen, weil die Zuständigkeiten für Um­setzungen von Bundesgesetzen in Programmen, Organisationen und Maßnahmen meist auf kantonaler Ebene, im privaten Sektor oder bei Nichtregierungsorganisatio­nen liegen. Resultate dieser Prozesse der Interpretation und Umsetzung sind die Auf­rechterhaltung, (Re-)Produktion oder Auflösung sozialer Ungleichheiten, die teils be­absichtigt sind, teilweise aber auch ein unerwartetes Ergebnis darstellen.

Warum ist der Fokus auf die Kategorie Geschlecht wichtig? Geschlechterverhältnisse sind prägender Bestandteil gesellschaftlicher Ordnungen; sie bestimmen Strukturen und Handlungsweisen (Chafetz 1988; Fraser und Gordon 1994; Becker-Schmidt und Knapp 2001). Sie beeinflussen die Chancen von individuellen und kollektiven Akteu­rinnen und Akteuren. Damit schaffen, reproduzieren und modifizieren sie soziale Un­gleichheiten oder lösen bestehende auf. Soziale Ungleichheiten beziehen sich auf den systematisch ungleichen Zugang zu sozial wertgeschätzten Gütern, Leistungen und Anerkennung. ‚Geschlecht‘ wird in diesem Rahmen in erster Linie als soziale Kate­gorie verstanden, die darauf verweist, dass Geschlechtsidentitäten ausgehandelt wer­den. Konzepte von ‚Weiblichkeit‘ und ‚Männlichkeit‘ sowie Vorstellungen über ge­schlechtsspezifische Rollen sind nicht natürlich. Vielmehr handelt es sich um soziale Konstruktionen, die kontext- und akteursabhängig sind. Solche Konstruktionen lagern sich in Institutionen und Organisationen ein und werden dadurch institutionali­siert, das heißt, sie schaffen implizite und explizite gesellschaftliche Ordnungen und Strukturen (Mayntz 1975; Weber 1976). Im vergangenen Jahrhundert hat sich der Spielraum von Frauen in der Schweiz – wie auch sonst in Europa – vergrößert. Dies ist für die drei Beiträge relevant, weil diese von der Annahme ausgehen, dass sich der tendenziell größere gesellschaftliche Handlungsspielraum von Frauen auch in Geset­zesnormen niederschlägt bzw. deren Entstehungsprozess beeinflusst.

Vor diesem Hintergrund gehen die drei Fallstudien in drei Politikbereichen der über­geordneten Frage nach, inwiefern das spezifische Zusammenspiel von Normen und Gesetzen auf Bundesebene und deren Interpretation, Umsetzung und allfällige Modi­fikation in Form von Maßnahmen und Projekten zu einer verbesserten Gleichstellung von Frauen und Männern oder zur Benachteiligung einer Geschlechtergruppe führt. Die drei vergleichenden Fallbeispiele identifizieren einerseits Normen, Werte und Konzepte von Weiblichkeit und Männlichkeit und geschlechtsspezifischen Identitäten und Rollen und stellen andererseits die Frage nach deren Umsetzung und Um-Schrei­bung in Maßnahmen und Programmen, welche ihrerseits wiederum die Geschlechter­verhältnisse beeinflussen. Eine derartige, geschlechtersensible Analyse, welche die Gesetze und deren Entstehung wie auch den Umsetzungsprozess und die unterschied­lichen Interessen der daran Beteiligten einbezieht, schafft ein vertieftes Verständnis über die Mechanismen und Logiken, die zwischen niedergeschriebenen Gesetzesnor­men einerseits und bestehenden gesellschaftlichen Geschlechterverhältnissen ande­rerseits wirksam sind.

Die drei Fallstudien: Opferhilfe, Integrations- und Gleichstellungspolitik

Die Frage, inwiefern verschiedene Politikbereiche dazu beitragen, Geschlechter­gleichheit herzustellen bzw. bestehende Verhältnisse aufrecht zu erhalten oder neue Ungleichheiten zu schaffen, ist nicht neu. Innovativ hingegen ist, dass diese Frage an­hand von drei Gesetzgebungen untersucht wird: Zwei der Beiträge fokussieren Rechtstexte, die bei ihrer Entstehung spezifisch die Interessen von Frauen berück­sichtigen (Integrationsbereich und Gleichstellungsbereich), während der dritte Bei­trag ein Gesetz ins Zentrum der Analyse stellt, das zwar neutral formuliert wurde, in der Umsetzung jedoch vorrangig die Interessen bzw. die Situationen von Frauen berücksichtigt (Opferhilfe).

Anne Kersten (Universität Fribourg/CH) befasst sich in ihrem Beitrag mit dem öf­fentlichen Opferhilfe-Diskurs in der Schweiz. Das Opferhilfegesetz garantiert Opfern von Straftaten unentgeltliche Beratung und Unterstützung und verbessert ihre Rechte im Strafverfahren. Es ist geschlechtsneutral formuliert, richtet sich also gleicher­maßen an weibliche wie an männliche Menschen. Seit seiner Inkraftsetzung im Jahre 1993 wird es jedoch zum überwiegenden Anteil von Frauen und Mädchen in An­spruch genommen. Das erstaunt, weisen doch Kriminalitätsstatistiken und Dunkel­feldforschungen ein ähnliches Ausmaß der Gewaltbetroffenheit für weibliche und männliche Menschen aus. Anne Kersten beleuchtet diese Entwicklung vor dem Hin­tergrund der Annahme, dass in Entstehung und Umsetzung der geschlechtsneutralen Opferhilfe-Gesetzesnorm Mechanismen eingelagert sind, welche die staatliche Opfer­hilfe als eine Hilfe vorwiegend für weibliche Verbrechensopfer umgrenzen. Sie un­tersucht die medialen und öffentlichen Debatten rund um Entstehung und Umsetzung des Opferhilfegesetzes und geht der Frage nach, ob, wann und inwiefern diese Debat­ten geschlechtsspezifisch strukturiert sind.

Lucia M. Lanfranconi (Universität Fribourg/CH) setzt sich in ihrem Beitrag mit Kämpfen in der Umsetzung des Schweizer Gleichstellungsgesetzes (GlG) von seiner Entste­hung bis heute auseinander. Das GlG trat 1996 in Kraft und bezweckt die För­derung der Gleichstellung von Frau und Mann im Erwerbsleben. In der Folge wurden von verschiedenen Akteurinnen und Akteuren mit unterschiedlichen Machtpositionen und Interessen (u.a. Verwaltungs- und Beratungsstellen zur Gleichstellung, Politiker/-innen, Vertreter/-innen von Arbeitgebenden und Arbeitnehmenden) verschiedene Maßnahmen und Projekte gefordert, entworfen und implementiert. Es erstaunt vor diesem Hintergrund nicht, dass in diesem Umsetzungsprozess unterschiedliche Dis­kurse identifiziert werden können. Diese unterscheiden sich in ihren Aussagen dar­über, wer mit welchen Mitteln und aufgrund welcher Begründungen die betriebliche Gleichstellung umzusetzen habe. Lucia M. Lanfranconi schält zwei dominierende Diskurse heraus und diskutiert deren spezifisches Erscheinen und teilweise strategi­sches Aktivieren und Verknüpfen sowie die damit einhergehenden Chancen und Risi­ken mit Blick auf die geforderte Gleichstellung von Frau und Mann im Erwerbsleben in der Schweiz.

Der Beitrag von Susanne Bachmann (Universität Bern/CH) wirft einen geschlechts­sensiblen Blick auf Rechtstexte im politisch heiß umkämpften Gebiet der Integrati­onspolitik. Integration soll nach geltendem Recht die Partizipation von Eingewander­ten an zentralen gesellschaftlichen Ressourcen ermöglichen. Im Beitrag wird danach gefragt, wie Männlichkeiten und Weiblichkeiten in Rechtstexten zu Integration in der Schweiz konzeptualisiert sind und welche Rolle diese Geschlechterrepräsentationen für die Lebensrealitäten von zugewanderten Männern und Frauen spielen. Der Bei­trag arbeitet exemplarisch geschlechtsspezifische Implikationen einzelner Gesetzes­formulierungen heraus und zeigt damit auf, dass einzelne Regelungen der vermeint­lich neutral formulierten Rechtstexte die Handlungsspielräume von Männern und Frauen unterschiedlich strukturieren und damit teilweise im Widerspruch zur inten­dierten Zielsetzung stehen.

Zu den Resultaten: Im Beitrag zum Opferhilfegesetz zeigt sich, dass der Begriff ‚Opfer‘ in den anfänglichen Debatten geschlechtsneutral formuliert wurde und erst im Verlauf der Zeit und insbesondere bei der Umsetzung des Gesetzes weiblich kon­notiert wurde. Die Analyse des Umsetzungsprozesses des Gleichstellungsgesetzes im Zeitverlauf zeigt, dass die mit der Umsetzung beauftragten Akteur/-innen strategisch die Interessen der Arbeitgebenden und ihrer Vertreter/-innen berücksichtigen, um die Durchsetzung der betrieblichen Gleichstellung zu erreichen. Die Präzisierung des neutral formulierten Ausländergesetzes im Hinblick auf die „besonderen Anliegen der Integration von Frauen, Kindern und Jugendlichen“ führt dazu, dass geschlechts­spezifische Vorstellungen von ‚Ausländerinnen‘ und Vorstellungen über ihr Verhal­ten in die Umsetzungsmaßnahmen einfließen: Dabei gelten Frauen als besonders un­terstützungsbedürftig, jedoch wird der differenzierten Migrationspopulation nicht Rech­nung tragen. Susanne Bachmann (Ausländergesetz) und Anne Kersten (Opfer­hilfegesetz) zeigen in ihren Beiträgen auf, dass implizite Vorstellungen von ‚Männ­lichkeit‘ und ‚Weiblichkeit‘ handlungsleitend zu sein scheinen und dadurch zu nicht-intendier­ten Wirkungen führen. Lucia Lanfranconi (Gleichstellungsgesetz) arbeitet in ihrem Beitrag heraus, dass die Gleichstellungsbeauftragten den Diskurs der Arbeitge­benden übernehmen, um zu ihrem Ziel – Gleichstellung im Betrieb – zu gelangen.

Literatur

Becker-Schmidt, Regina und Gudrun-Axeli Knapp (2001): Feministische Theorien zur Einführung (2. Auflage). Hamburg: Junius.

Chafetz, Janet Saltzman (1988): Feminist Sociology: An Overview of Contemporary Theories. Itasca, Ill: Peacock Publishers.

Chafetz, Janet Saltzman (1997): Feminist Theory and Sociology: Underutilized Con­tributions for Mainstream Theory. Annual Review of Sociology, 23, 97-120.

Fraser, Nancy und Linda Gordon (1994): ‘Dependency’ Demystified: Inscriptions of Power in a Keyword of the Welfare State. Social Politics: International Studies in Gender, State & Society, 1(1), 4–31.

Mayntz, Renate (1975): Max Webers Idealtypus der Bürokratie und die Organisati­onssoziologie. In: Grochla, Erwin (Hg.). Organisationstheorie, 1. Teilband (98-105). Stuttgart: Poeschel.

Weber, Max (1976): Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehenden Sozio­logie (5., rev. Auflage). Tübingen: Mohr. ProLitteris