Weiterlesen © ProLitteris, Josef Estermann

3 Rechtliche und institutionelle Entwicklung

In den neunziger Jahren des letzten Jahrhunderts haben sich die Strafverfolgungsin­stitutionen beträchtlich gewandelt. Eine wichtige Rolle spielte dabei die Entwicklung der Drogenproblematik, die im Zusammenhang mit der Infektionskrankheit AIDS vermehrt in den Blick der Öffentlichkeit rückte. Ein weiteres bedeutendes Ereignis war der sogenannte „Fichenskandal“, der die Tätigkeit der präventiven (politischen) Polizei ans Tageslicht zerrte und, damit im (mindestens zeitlichen) Zusammenhang, die Differenzierung der Feindbilder der Geheimdienste, die mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion einen großen Teil ihres alten Tätigkeitsgebiets verloren haben. Die neun­ziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts waren in der Folge geprägt von der The­matisierung der organisierten Kriminalität und der Geldwäsche, während die da­hin­ter stehenden Probleme des internationalen Steuerrechts, insbesondere des Zugriffs ausländischer Staaten auf in der Schweiz liegende Vermögen, in den Fach­kreisen heftig, in der Öffentlichkeit hingegen kaum diskutiert wurden.

3.1 Recht

Die Strafbarkeit der Beteiligung an einer kriminellen Organisation und der Unter­stützung einer kriminellen Organisation, Art. 260ter StGB¹, gilt seit dem 1.8.1994. Eingeführt wurde die Norm im Rahmen des sogenannten zweiten Maßnahmepakets zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens. Die Gründe für die Einführung der Norm ist ausführlich in der Botschaft des Bundesrates vom 30. Juni 1993² darge­stellt. Dort findet sich auch eine „Arbeitsdefinition“:

„Organisiertes Verbrechen liegt dort vor, wo Organisationen in Annäherung an die Funktionsweise internationaler Unternehmen hochgradig arbeitsteilig, stark abge­schottet, planmäßig und auf Dauer angelegt sind und durch Begehung von Delikten sowie durch Teilnahme an der legalen Wirtschaft möglichst hohe Gewinne anstre­ben. Die Organisation bedient sich dabei der Mittel der Gewalt, Einschüchterung, Einflussnahme auf Politik und Wirtschaft. Sie weist regelmäßig einen stark hierar­chischen Aufbau auf und verfügt über wirksame Durchsetzungsmechanismen für in­terne Gruppennormen. Ihre Akteure sind dabei weitgehend austauschbar.“³

3.1.1 Die Einführung des Art. 260ter StGB

Schon in den frühen achtziger Jahren bestanden Pläne, eine entsprechende Norm im Zuge einer Strafrechtsrevision (Gewaltverbrechen) einzuführen.⁴ Diese Pläne scheiter­ten am Widerstand breiter Kreise, die Kritik an der Einführung von Organi­sationsdelikten im allgemeinen und an der damit verbundenen Ausweitung der Straf­barkeit übten und eine Beschränkung des Legalitätsprinzips mit dem Wegfall des Erfor­dernisses des Tatbeweises befürchteten. Im Jahre 1980 diskutierte dies der Bundesrat in seiner Botschaft offen: „Die neue Bestimmung, so wurde im Vernehm­lassungsverfahren hauptsächlich argumentiert, schaffe ein dem Rechtsstaat unwürdi­ges Gesinnungsstrafrecht und leiste dem Spitzelwesen und Denunziantentum Vor­schub. (…) Im einzelnen wurde gegen den Vorschlag folgendes vorgebracht: Er bre­che mit den Grundsätzen unseres Strafrechts, das die Strafbarkeit erst bei den Ver­suchshandlungen eintreten lasse. Ein bloß abstraktes Einvernehmen zwischen Perso­nen im Hinblick auf die Vorbereitung von Straftaten werde schon mit Strafe bedroht. Die Umschreibung des objektiven Tatbestandes erlaube nicht, den strafwürdigen Kern der Gruppe von dem lose mit diesem verbundenen, nicht strafwürdigen Umfeld zu scheiden, so dass die Bestimmung des strafbaren Verhaltens weitgehend dem Richter aufgebürdet werde. … Bei den negativen Stellungnahmen zu den Artikeln 260bis StGB-E (kriminelle Gruppe) und 260ter StGB-E (strafbare Vorbereitungs­handlungen) fällt auf, dass sie namentlich die strafprozessualen Auswirkungen der Vorverlegung der Strafbarkeit in den Vordergrund rücken.“⁵

Mit der zunehmenden Thematisierung organisierter Kriminalität in der Öffentlichkeit gelang nun dieses Gesetzgebungsvorhaben gut zehn Jahre später, die kritischen Stimmen verloren an Gewicht. Wie begründet die Bedenken waren, zeigt die vorlie­gende Analyse der Fälle. Bei dem zweiten, erfolgreichen Durchsetzungsversuch wurde Art. 260ter StGB als zentrales Element einer erfolgversprechenden Gesamt­strategie gegen das organisierte Verbrechen verkauft, bei dessen Bekämpfung „die traditionellen Zurechnungskriterien des Einzeltäterstrafrechts versagen“. Innerhalb von Verbrecherorganisationen ließe sich nämlich die Teilnahme an bestimmten Ein­zel­delikten nur schwer nachweisen.⁶ Die Aufweichung des Erfordernisses des Tatbe­weises wird also als wichtigstes Argument für die Einführung dieses Artikels ange­führt. Unter dem knappen Dutzend bis anhin erfolgten Schuldsprüchen nach Art. 260ter StGB findet sich gerade ein Urteil, bei dem nicht gleichzeitig auch Einzel­de­likte nachgewiesen wurden. Zwei eher als Mitläufer zu bezeichnende Aus­länder wurden zu je zwei Jahren Freiheitsstrafe verurteilt, die sie bei Eintritt der Rechtskraft bereits abgesessen hatten. Die Bosse im Hintergrund, die niemand kennt, die nach weit verbreiteter Ansicht jedoch irgendwo existieren, bleiben offen­sichtlich dort und lassen sich auch mit Hilfe des Art. 260ter StGB nicht ans Licht zerren. So sehen es eigentlich auch die Strafverfolgungsbehörden: „Ich behaupte, ich weiß zwar nicht recht, was OK ist, aber es gibt sie.“⁷

Ein wichtiges Argument für die Einführung war der Umstand, dass die Nachbarlän­der der Schweiz schon seit längerer Zeit Organisationstatbestände in das Strafgesetz aufgenommen haben, insbesondere Deutschland mit §129 und §129a StGB, die Betei­ligung an einer kriminellen und die Beteiligung an einer terroristischen Organi­sation. Im deutschen Strafrecht tritt die Nähe dieser Delikte zu „politischer Krimina­lität“ viel deutlicher in Erscheinung als in der Schweiz. Bis zur Inkraftsetzung des Art. 260ter StGB konnte die Schweiz in solchen Verfahren mangels Vorliegens des Erfordernisses doppelter Strafbarkeit weder Rechtshilfe leisten noch ausliefern.⁸ Die ausländischen Behörden mussten in ihren Rechtshilfegesuchen Tathandlungen des klassischen Strafrechts geltend machen.⁹

Nach wie vor bestehen aber die Befürchtungen, die Bestimmung könnte zu einer rechtspolitisch bedenklichen Ausweitung der strafprozessualen und polizeilichen Zwangsmittel missbraucht werden oder sich zu einer Verdachtsstrafe entwickeln, die dann zum Zuge kommt, wenn sich nichts beweisen lässt.¹⁰ Die Norm sei zu unbe­stimmt, die Kur könnte schlimmer sein als die Krankheit etc. Diese Bedenken konn­ten bis heute nicht ausgeräumt werden, sondern erhalten bei der Analyse der vorlie­genden Fälle weitere Nahrung. Symptomatisch für die Unklarheiten des Straftatbe­standes ist die Empfehlung Trechsels in seinem Kommentar an den Richter: „Der Richter sollte sich eher an den Leitbildern orientieren, die dem Gesetzgeber vor­schwebten, also insbesondere Bekämpfung der Mafia und ähnlicher Phänomene (Drogenringe, Sem.jud. 1997 4), als versuchen, durch Auslegung eng am Wortlaut originelle Eigenständigkeit zu entwickeln.“¹¹ Empfohlen wird also eine Definition basierend auf der kriminologischen Umschreibung des organisierten Verbrechens anstelle einer wörtlichen Auslegung. Diese kriminologische Umschreibung ist jedoch alles andere als klar, wie in den Abschnitten vier bis sechs dieser Arbeit gezeigt wird. Außerdem wird so die Definitionsmacht der Strafverfolgungsbehörden über die Maße ausgeweitet, bis hin zur Bankrotterklärung der richterlichen Kompetenz.

Der Rechtsanwalt Garbade sieht auch die Gefahr einer durch die Konzentration auf das „Vorfeld“ von Straftaten hervorgerufenen ungünstigen Mentalitätsentwicklung bei den Strafverfolgungsbehörden: „Und schließlich noch ein Hinweis auf eine Ge­fahr, die Gefahr die ich spüre, dass das Syndrom von Artikel 260ter sich auswei­tet auf die gesamte Strafverfolgungsmentalität. Wir haben gesehen, dass bei der Verfol­gung, dass bei Anwendung von Artikel 260ter, wenn man nicht von einer konkreten Straftat ausgeht, sondern von einer Vermutung, die Strafuntersuchung wird nicht mehr durch eine Straftat iniziiert, auch mit Geldwäscherei das gleiche, es geht um eine Vermutung, und von da an gibt es verdeckte Ermittlung, Überwachung usw., um einen Tatverdacht zu erhärten. Also man geht nicht mehr von einer konkreten Straf­tat aus, man sucht die Straftat, man glaubt sie zu erkennen und man fängt an zu er­mitteln. Die Gefahr, die ich sehe, ist, dass diese Mentalität, schon einzugreifen bevor überhaupt eine Straftat besteht, sich ausweitet auf andere Straftaten. Nur ein Bei­spiel. Es gibt einen Bezirksanwalt in Winterthur, Bezirksanwalt R, ist auch Kabaret­tist. Und der hat im Internet Annoncen aufgegeben: ‚Gesucht Jüng­linge zwischen 16 und 35 Jahren’. Da hat ein Zürcher Staatsanwalt Ermittlungen angefangen, bevor überhaupt eine Straftat begangen wurde und sich gefragt, ob Herr R nicht vielleicht auch nicht nur mit Personen zwischen 16 und 35 Jahren, son­dern auch mit minder­jährigen Personen unter 16 Jahren möglicherweise Sex gehabt haben könnte. Und das hat für diesen Bezirksanwalt, ich sage es Ihnen, sehr schwerwiegende Konse­quenzen gehabt. Und das zeigt mir einfach die Gefahr, wenn man so in die Mentali­tät kommt, man fängt an zu untersuchen bevor überhaupt eine Straftat besteht. Bei Artikel 260ter muss man so auch vorgehen, das gehört zum Straftatbestand. Aber das gibt eine Mentalität, die dann eigentliche Barrieren ab­bauen lässt: Man fängt auch bei anderen Straftaten zuerst einmal an zu grübeln, be­vor eine Straftat vor­liegt.“¹²

3.1.2 Rechtspraxis und Lehre

Die Lehre hat sich ausführlich mit den Tatbestandsmerkmalen beschäftigt, die Rechtsprechung hingegen hatte kaum ausreichend Gelegenheit die Praxis zu festi­gen, abgesehen von einigen obergerichtlichen Freisprüchen. Auffällig ist, dass auch niedere Gerichte Freisprüche ausführlicher und mit großem Engagement begründen, so das Kreisgericht Bern-Laupen in seinem Urteil vom 15.-17. Januar 1999:

„Dieser Straftatbestand (Art. 260ter StGB) wurde durch das Bundesgesetz vom 18.3.1994 eingefügt und ist seit 1.8.1994 in Kraft. Dieses sogenannte ‚zweite Paket gegen das organisierte Verbrechen’ folgt auf die Gesetzgebung gegen die Geldwä­scherei, die am 1.8.1990 in Kraft trat (Art. 305bis StGB), dem ‚ersten Paket’. Bis heute liegt keine höchstrichterliche Anwendung dieses Straftatbestandes vor, es ist demnach auf die Botschaft BBl III 277 ff und auf die bisher spärliche Literatur zu verweisen. Der neue Tatbestand der kriminellen Organisation bildet ein zentrales Element einer erfolgversprechenden Gesamtstrategie gegen das organisierte Verbre­chen. Wo der Einzelne als leicht austauschbares Element in einer hochgradig arbeits­teiligen, straff organisierten und bis zur Undurchdringlichkeit abgeschotteten Ver­brecherorganisation seinen Tatbeitrag leistet, müssen die traditionellen Zurech­nungskriterien des Einzelstrafrechts versagen (Botschaft, S. 19). Bereits aus dieser Formulierung erhellt, dass der Straftatbestand auf mafiöse Gruppierungen abzielt. Auch das Postulat der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates vom 21.11.1989, mit welchem der Bundesrat beauftragte wurde, zu prüfen, welche orga­nisatorischen, personellen, finanziellen und rechtlichen Maßnahmen zu treffen sind, um die vernetzten, internationalen Verbrechensorganisationen wirksamer zu bekämp­fen (Botschaft S. 10), erlaubt entstehungsgeschichtlich diesen Schluss. Mark Pieth rät in ZStrR 1995, Band 113, ‚Das zweite Paket gegen das Organisierte Verbrechen, die Überlegungen des Gesetzgebers’, S. 234, dass die Praxis, nachdem nun Recht gesetzt worden sei, versuchen solle, getreu der ratio legis, die kriminelle Organisation restriktiv auf die Fälle zu beziehen, die als wesentlich gefährlicher [eingeschätzt] werden, als die herkömmliche Bande. Nach Arzt, ‚Organisierte Kri­minalität – Bemerkungen zum Maßnahmenpaket des Bundesrates vom 30. Juni 1993’, in AJP 1993, S. 1187, ist der Organisations-Tatbestand nur eine nützliche Ergän­zung der traditionellen Aufklärungsmethoden, keine Alternative. Im Kontext der gegen Finanzierung des Drogenhandels und der Geldwäscherei gerichteten Straftatbestände sei die Erfahrung gemacht worden, dass sie nicht einmal primär gegen, die ‚großen Fische’ angewandt werden, an die der Gesetzgeber eigentlich gedacht hatte, sondern dass nur allzu oft atypische ‚kleine Fische’ in den Maschen hängen blieben (Arzt, a.a.O., S. 1187), auch Randnote 9, nach welcher die erste rechtskräftige Verurteilung wegen Geldwäscherei einen kleinen Drogenkonsumenten betraf, der angesichts einer drohenden Razzia in der offenen Szene Geld eines Händlers versteckte. Angesichts solcher Erfahrungen, so Arzt weiter, hätten wir nun Gelegenheit, den jetzt (1993) vorgeschlagenen Organisations-Tatbestand auf uner­wünschte Anwendung auf relative Bagatellfälle zu überdenken. Banden und andere lockere kriminelle Organisationen fielen nicht unter die organisierte Kriminalität, wie sie dem Gesetzgeber in ihrer kriminologischen Umschreibung vor Augen stehe (Arzt, a.a.O., S. 1188). Das Gericht geht demnach davon aus, dass Art. 260ter StGB restriktiv auszulegen ist.“

Der objektive Tatbestand des Art. 260ter StGB umfasst vier Elemente:

a) Die Organisation.

b) Die Geheimhaltung des Aufbaus und der personellen Zusammensetzung.

c) Die Zweckverfolgung der Begehung von Gewaltverbrechen.

d) Die Tathandlung, die in der Beteiligung an der Organisation oder aber in der Unter­stützung der verbrecherischen Tätigkeiten der Organisation besteht.

a) Organisation

Um eine kriminelle Organisation zu bilden, müssen sich mindestens drei (h.M.) bis sieben (Arzt, a.a.O.) Personen zusammenschließen, um auf Dauer arbeitsteilig und planmäßig tätig zu werden. Die Anzahl der erforderlichen Mitglieder ist umstritten, es liegt bisher kein entsprechender Entscheid des Bundesgerichts vor. In einer Bande wirken ganz bestimmte Personen zusammen, bei einer kriminellen Organisation können die Mitglieder ausgewechselt werden, ohne dadurch der Bestand der Organi­sa­tion zu gefähr­den. Die kriminelle Organisation hat eine hierarchische, autoritäre und arbeitsteilige Struktur. Die Beweisanforderungen sind höher als bei einer Bande.¹³ Das Bestehen der sowie die Teilnahme an oder die Unterstützung einer kriminellen Organisation muss eindeutig und unzweifelhaft nachgewiesen werden.

Die Organisation ist das zentrale Tatbestandsmerkmal. Bei der kriminellen Organi­sation geht es um den dauerhaften Zusammenschluss einer Personenmehrheit mit der Zielsetzung, Gewinne sowie wirtschaftliche und politische Macht zu erlangen. Der­artige kriminelle Vereinigungen verfügen entweder über eine hierarchische Organi­sationsstruktur, gekennzeichnet durch straffen Führungsstil, Disziplin der Mitglieder und durch planmäßiges arbeitsteiliges Vorgehen oder über eine Netzwerkstruktur.¹⁴

b) Geheimhaltung

Die Geheimhaltung, die fehlende Transparenz der Organisation ist ein wesentliches Tatbestandsmerkmal, das der Abgrenzung krimineller Organisationen von legalen Organisationen dient, in denen ebenfalls kriminelle Handlungen geschehen können oder geplant werden.

Betreffend Geheimhaltung des Aufbaus und der inneren Zusammensetzung sprechen Botschaft und Lehre von einer „qualifizierten, systematischen Abschottung“ mittels strengster Geheimhaltungspflichten der Mitglieder. Erforderlich ist, dass die Grup­pennormen bisweilen mit brutalen Mitteln durchgesetzt werden.¹⁵ Nach Pieth muss es klar mehr sein, als das praktisch bei allen Straftätern bestehende Bemühen, ihre Verbindungen und Verflechtungen geheim zu halten. Sinngemäß sei darunter die süditalienische Omertà zu verstehen.¹⁶

Mit dem Tatbestandsmerkmal der Geheimhaltung des Aufbaus und der inneren Zu­sam­mensetzung der Organisation, versuchte der Gesetzgeber eine Abgrenzung der kriminellen Organisation von legalen Organisationen oder wirtschaftlichen Betrie­ben, in deren Bereich gelegentlich auch Delikte begangen werden. Gemeint ist die qualifizierte, systematische Abschottung, die insbesondere durch strengste Geheim­haltungspflichten der Mitglieder und brutalste Durchsetzung dieser Normen erreicht wird.¹⁷

Ein bloßes Geheimhaltungsversprechen reicht nicht. Es bedarf einer systematische Abschirmung gegen Strafverfolgungsmaßnahmen und des systematischen Einsatzes von Gewaltanwendung und Einschüchterung.¹⁸

Die Geheimhaltung der personellen Zusammensetzung könnte die Anklagebehörde jeweils ohne große Beweisschwierigkeiten darlegen. Eine qualifizierte Geheimhal­tung liegt vor, wenn eine interne Geheimhaltungspolitik verfolgt wird, wenn die Mitglieder nur einige andere Mitglieder kennen und andere weder der Person noch der Funktion nach kennen und kennen sollen. Besteht dagegen nur eine externe Ge­heim­haltung, wie es bei einer kleinen, hochgefährlichen, Gewaltverbrechen pla­nenden Organisation ohne weiteres vorstellbar ist, folgt eine solche Geheimhaltung schon aus der Zielsetzung.¹⁹

Jedenfalls geheim ist die Organisation, wenn interne Geheimhaltung besteht. Sollen sich die Mitglieder untereinander nicht kennen, ist auch der Aufbau der Organisation undurchsichtig. Bei einer bloß externen Geheimhaltung ist die Organisation geheim im Sinn des Art. 260ter StGB, wenn sie bei Bruch der Geheimhaltung systematisch schwerwiegende Sanktionen gegen Verräter aus ihren eigenen Reihen ergreift.

c) Gewaltverbrechen und Bereicherung als Ziel

Zweck der kriminellen Organisation nach Art. 260ter StGB ist, Gewaltverbrechen zu begehen oder sich mit verbrecherischen Mitteln zu bereichern. Dabei muss dies nicht der einzige Organisationszweck sein, was die Abgrenzung zu legalen wirtschaft­li­chen Unternehmen erschwert. Diese können sich zur Durchsetzung ihrer Interessen und zur Bereicherung ebenfalls gelegentlich verbrecherischer Mittel bedienen, ohne eine kriminelle Organisation zu sein.²⁰

Die verbrecherische Zielsetzung der Organisation ist objektives Tatbestandsmerk­mal. Art. 260ter StGB nennt Gewaltverbrechen und Bereicherung mit verbreche­ri­schen Mitteln. Diese Umschreibung sollte, ähnlich dem Kriterium der Geheimhal­tung, sicherstellen, dass der Tatbestand nur auf besonders gefährliche Organisationen angewandt wird. Gewaltverbrechen sind die mit Zuchthaus bedrohten Delikte, bei denen Gewalt im strafrechtlichen Sinn angewendet wird.²¹

Der Zweck der Bereicherung mit verbrecherischen Mitteln bezieht sich auf das orga­nisierte Verbrechen im engeren Sinn. „Verbrecherisch“ ist im technischen Sinne zu verstehen, es muss sich um mit Zuchthaus bedrohte Delikte handeln.

d) Tathandlung: Beteiligung oder Unterstützung

Beteiligung an der kriminellen Organisation oder deren Unterstützung sind alterna­tive Tathandlungen. Beteiligt ist, wer sozusagen als ständiger „Insider“ in der Orga­nisation integriert und dort im Umkreis von Verbrechen tätig ist. Ob eine leitende oder eine untergeordnete Stellung eingenommen wird, ist nur für die Strafzumessung von Belang.

Unterstützung ist definiert als die Tätigkeit des „Outsiders“, der die kriminellen Akte der Organisation unmittelbar fördert. Es geht um Mittelspersonen in legalen Unter­nehmungen, Lieferanten, Schmuggler etc. Im Unterschied zur Gehilfenschaft muss ein kausaler Tatbeitrag im Hinblick auf ein konkretes Delikt nicht nachgewiesen werden.²²

Bei der Unterstützung fällt es den Strafverfolgungsbehörden in der Praxis besonders schwer, der ratio legis gerecht zu werden. Dies zeigt insbesondere der durch die Zür­cher Bezirksanwaltschaft zur Anklage aufgrund Art. 260ter StGB gebrachte Fall einer Prostituierten, die für eine kriminelle Organisation auf den Strich gegangen sein soll (siehe Falldarstellung in Abschnitt 6.10).

Bei der Bejahung der Existenz der kriminellen Organisation bleibt immer fraglich, ob die Sachverhalte überhaupt zusätzlicher Schuldsprüche wegen Art. 260ter StGB zugänglich sind. Die Frage der Konkurrenz muss geprüft werden; denn wenn dem Täter (auch) die strafbare Beteiligung an den von der Organisation verübten Verbre­chen selbst zur Last gelegt werden kann und sich seine Mitwirkung in dieser Beteili­gung erschöpft, wird Art. 260ter StGB konsumiert.²³

Subjektiv wird Vorsatz verlangt. Der Täter muss wissen, dass er sich an einer krimi­nellen Organisation beteiligt bzw. eine solche unterstützt. Nach dem Grundsatz der Parallelwertung in der Laiensphäre, braucht er die gesetzliche Definition nicht zu kennen. Er muss aber bezüglich seiner Tathandlung zumindest eventualvorsätzlich damit rechnen, dass sie der kriminellen Zwecksetzung der Organisation dient.²⁴

3.1.3 Zweck der Norm

In der juristischen Diskussion wird deutlich, dass die Strafbarkeit der kriminellen Organisation bestimmt nicht aus einer dogmatischen Notwendigkeit, sondern auf politischen Druck interessierter Kreise, in erster Linie aus den Bedürfnissen der Strafverfolgungsorgane unter der Vorgabe der Bekämpfung der organisierten Krimi­na­lität entstanden ist. In der justiziellen Praxis ist Art. 260ter StGB kaum zu gebrau­chen, vielleicht mit Ausnahme der Anknüpfungspunkte, die er bei Auslieferung, Rechtshilfe und Beweislastumkehr bei der Vermögenskonfiskation bietet. In der poli­zeilichen Praxis und in der Legitimation von Maßnahmen in der öffentli­chen Diskussion spielt er jedoch eine wesentliche Rolle.

Die Entwicklung des Rechts, welches Organisation, Datensammlungen und -bestän­de der Polizei und die rechtlichen Grundlagen für die Ermittlungstätigkeit der Straf­behörden regelt, hat sich in den letzten zehn Jahren enorm entwickelt. Immer neue Datenbestände wurden legitimiert und erweitert und immer mehr Ermittlungs­me­tho­den, die ursprünglich in erster Linie von den Geheimdiensten verwendet wurden, sind in das Instrumentarium der Kriminalpolizei überführt worden. Begrün­det wur­den alle Vorlagen und Rechtsänderungen in erster Linie mit der Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Diese Entwicklung und deren rechtliche Grundlagen sind im Abschnitt über die Polizei (3.3) dargestellt. Am 1. Januar 2002 traten im Rahmen des „Dritten Maßnahmepaketes zur Bekämpfung des organisierten Verbre­chens“ Rege­lungen in Kraft, die den Betrieb eines integrierten polizeilichen Infor­mations­systems unter Einschluss bestimmter geheimdienstlicher Bereiche²⁵ und einer Bundes­polizei mit umfangreichen kriminalpolizeilichen Befugnissen ermöglichen.²⁶

3.2 Justiz

Die Diskussionen um die Bekämpfung krimineller Organisationen (vgl. dazu auch Abschnitt 7), die das Wissen über deren außerordentliche Gefährlichkeit im Kopf der Zeitungsleser und Fernsehkonsumenten zur fast unverrückbaren Tatsache gemacht haben, mündeten nicht nur in Änderungen des materiellen Strafrechts, sondern führ­ten auch zum Umbau der Staatsanwaltschaften und deren nachgeordneten Behör­den. Sie bewirkten einen Modernisierungsschub weg von der dezentralen, geografi­schen Gebietszuständigkeit hin zu Sachzuständigkeiten. Insbesondere führten sie zu einer Schwächung der kantonalen Polizeihoheit und einer Stärkung der zentripetalen Kräfte. Diese Änderung zeigt sich sowohl auf Bundesebene mit der Stärkung der Bundesanwaltschaft und der Schaffung einer Bundeskriminalpolizei²⁷ als auch auf kantonaler Ebene mit der Stärkung der Untersuchungsrichterämter (Bezirksanwälte, Amtsstatthalter, juge d’instruction etc).

3.2.1 Die Modernisierung der Strafverfolgung im Kanton Luzern

Die Gunst der Stunde nutzend, schritt der Kanton Luzern zu einer Reorganisation des Justizsystems. Das gesamte Strafverfolgungssystem wurde unter fachliche Aufsicht des Obergerichts gestellt, die Amtsstatthalter (so heißen die Untersuchungsrichter im Kanton Luzern) der Staatsanwaltschaft unterstellt. Die politische Ebene, zu der in diesem Zusammenhang die Exekutive, also das Justizdepartement zu rechnen ist, ist der Fachaufsicht enthoben. Damit ist ein Maximum an Gewaltenteilung erreicht. Bei dieser Gelegenheit wurden spezielle Untersuchungsrichterämter für Wirtschaftskri­minalität und organisierte Kriminalität eingerichtet.²⁸ Der politisch ver­antwortliche Justizdirektor Paul Huber: „Zur Entwicklung der organisations­rechtlichen Grundla­gen für die Strafuntersu­chung OK und WK-Kriminalität. Die hat bei uns eigentlich im Jahre 1989 einge­setzt. Bis dahin hatten wir im Kanton Luzern, wie in vielen anderen mittelgroßen Kantonen, eigentlich nur bezirks­weise oder ämterweise orga­nisierte Untersuchungs­behörden. Den verschie­de­nen selbstän­digen Untersuchungs­richterinnen und -rich­tern wurden die Fälle nach Rotations­prinzip zuge­teilt. Es gab auch keine Speziali­sierung im Bereich OK und Wirtschafts­kriminalität. In einzelnen Fällen wurden dann schwierige Fälle ausgelagert und Anwälten, die zu außeror­dentlichen Untersu­chungsrichtern bestellt wurden, zur Bearbeitung übergeben.

Im Jahre 1989 wurde dann ein Offizium Wirtschaftskriminalität geschaffen, und zwar eigent­lich auf politische Anregung hin in Zusammenarbeit mit dem Oberge­richt. Wir hatten ja keine rechtlichen Grundlagen im streng formalen Sinn zur Schaffung eines solchen Offi­ziums. Die Rechtsgrundlage war die dauernde Bestel­lung eines außerordentlichen Amtsstatthalters, der bei einem Bezirk angesie­delt wurde. Die Ernennung erfolgte durch das Obergericht. Diesem außerordentli­chen Amtstatthalter wurden […] komplexe Fälle von Wirtschaftskriminalität, die in ande­ren Bezirken angefallen sind, außerordentlicher weise zugeteilt. Dieses Amt wurde schrittweise ausgebaut, in dem am Schluss zwei Amtschreiber, also Untersu­chungs­beamte, diesem Offizium zugeteilt worden sind und ein eigenständiges Sekretariat gehabt haben. Erst 1994 wurde dann durch eine Änderung des Organi­sationsge­setzes bei uns die rechtliche Basis gelegt dafür, dass ein kantonsweit ope­rierender Untersuchungsrichter überhaupt tätig werden konnte, also die Basis geschaffen für die Überführung dieses außerordentlichen Offiziums in ein ordentli­ches. Als Wahlbe­hörde wurde der Große Rat bestellt. Die anderen Untersuchungs­richter werden bei uns durch Volkswahl bestimmt, ämterweise, bezirksweise. Ein anderes Wahlgremium wurde in der politischen Diskussion verworfen, zum Beispiel eine Ernennung durch den Regierungs­rat, oder durch das Obergericht, oder durch die Staatsanwaltschaft.“²⁹

Inhaltlich ist der Tätigkeitsbereich des neuen kantonalen Untersuchungsrichters für organisierte Kriminalität nicht genau definiert, sondern wird pragmatisch ausgefüllt: „Materiell sieht meine Zuständigkeit so aus: Ich habe Sachverhalte zu beurteilen, die in Richtung 260ter gehen. Wobei die Definition etwas abgewandelt wurde, Lu­zerner Pragmatismus. […] In der Realität zählt meine Kapazität und Sachüberle­gungen: Soll man jetzt diesen Täter verfolgen auf dieser Stufe oder nicht? Wie sehe ich die organisierte Kriminalität oder wie kam es überhaupt zu meiner Tätigkeit? Die ordent­lichen Amtsstatthalter im Kanton Luzern, die haben eine Flut von Sachver­halten zu beurteilen. Vor allem aus dem Bereich Straßenverkehrsdelikte. Ihre All­tagstätigkeit ist durch die Quantität gekennzeichnet, sie haben kaum Mög­lichkeiten, zusammenhängende Fälle genauer zu durchleuchten. Sie bewegen sich mehrheitlich auf der ersten Stufe der Kriminalität. Ich komme auf die anderen Stufen zurück. Das war sehr unbefriedigend und der Justizdirektor hat ausgeführt, wie es dann zur Reak­tion kam. Die Untersuchungsrichter haben selber beantragt, dass man irgend­eine Stelle haben muss, die auch die Vernetzungen anschauen kann, die Zeit und Fachwissen hat, das anzugehen. Da sind wir bei der zweiten Stufe der Krimina­lität, also nicht mehr nur Einzeltäter, einzelne Sachverhalte, sondern zusammenhän­gende Fragen, Stichwort: Bandenmäßigkeit. Man kann sich fragen, ob das schon organi­sierte Kriminalität ist, ich bin der Meinung nicht, und offensichtlich auch die Mehr­heit des Plenums hier. Die zweite Stufe ist natürlich noch nicht die Lösung aller Dinge. Wie ich meine Aufgabe verstehe, sollte ich eigentlich eine dritte Stufe errei­chen. Also über die einzelnen Sachverhalte hinaus, über die zweite Stufe, bandenmä­ßig, hinauf zur dritten Stufe. Für mich ist das Merkmal dieser Stufe eigentlich die Unternehmensartigkeit, also Aufgabenteilung bei den Tätern, Hierarchie, Ersetzbar­keit der Täter, also irgendwie auch gefühlsmäßig eine Stufe weiter als die Banden­mäßigkeit. Ich will hier nicht Wortklauberei betreiben, wir haben einen sehr prag­matischen Ansatz. Bei uns in der Realität, kann ich ehrlich sagen, der 260ter ist in der Realität völlig bedeutungslos. Für mich ist entscheidend, ob ein Täterkonstrukt vorliegt, das nicht sofort durchschaubar ist und ob damit der ordentliche Statthalter überfordert ist. Das sind die pragmatischen Kriterien. Und hier kann ich an Herrn Professor Arzt anknüpfen, die dritte Stufe geht jetzt natürlich nahtlos über zur or­dent­lichen Wirtschaft und die Unternehmensartigkeit ist hier in diesem Gebilde erkennbar und gleich sieht natürlich auch ein wirtschaftliches Unternehmen aus. Es betätigt sich in der Regel mit anderen Sachen, in der Regel. Herr Oberholzer hat vorher die Schnittstellen auch sehr schön angetönt, CS und Roche usw. Und das ist dann die heikle Frage, wie weit kann man da gehen? Und dann sind auch die politi­schen Fragen hier. Soll man überhaupt Ressourcen schaffen, um bis an die obere Grenze zu gehen? Und dann wird es auch für gewisse Politiker gefährlich, Großräte usw. Soll man diese Ressourcen zur Verfügung stellen? Ganz heikle politische Fra­gen, die sich da stellen. Einfach zum Ausdruck, wie ich die OK verstehe: Eine Stufe mehr als Bandenmäßigkeit. Ganz einfach und plakativ.“³⁰

Interessant an der Entwicklung im Kanton Luzern ist die Verbindung der Themen Wirtschaftskriminalität und organisierte Kriminalität. Sie entspricht dem kleinsten gemeinsamen Nenner der Interessenlagen des linken (Steuerfragen und Wirtschafts­ethik) und des rechten politischen Spektrums (effiziente klassische Kriminalitätsbe­kämpfung). Damit erwuchs der Modernisierungsvorlage kein Widerstand der Par­teien. Die Verquickung der politischen Diskussion mit organisatorischen Bedürfnis­sen wird vom Justizdirektor verhalten angesprochen: „Einer der wichtigs­ten Gründe war sicher, dass in weiten Kreisen die Sensibilität für die Problematik ,organisierte Kriminalität’ erhöht wurde. Über die Gründe dafür haben wir heute morgen schon einiges gehört. Wir haben auch von Mythen gehört, die sich um diesen Begriff rank­ten. Ich mag gar nicht ausschließen, dass das auch wesentlich zu der Entwicklung in unserem Kanton beigetragen hat. Es war aber doch im Wesentlichen die wachsende Einsicht auch der Bevölkerung und der Politiker, dass langfristig die Verletzungen von weitgehend ungeschriebenem oder privatem Verhalten, Verhal­tenscodices, wie sie bei der Wirtschaftskriminalität ja offen oder oft zu Tage treten, dass das für die Gesellschaft insgesamt schädlich sei und dass dagegen etwas gemacht werden müsse. Und dass die bestehenden Organisationen dazu eben nicht in der Lage seien.“³¹

Die eigentlichen Gründe für die Modernisierung lägen allerdings an der Untauglich­keit der bisherigen, lokalen Organisationsform: „Dann gab es auch eine klare Ein­sicht bei den Strafverfolgungsbehörden, dass eine Professionalisierung notwendig sei. […] Es gab mangelnde Routine mit diesen vielen, mit diesen zunehmenden Ein­zelfällen, die aber einmal da, einmal da bei den Untersuchungsrichtern anfielen, die dann in der Regel auch ein wenig überfordert waren, sogar sehr überfordert. Ich kann mich noch gut erinnern, als ich einmal an einem ordentlichen Monatsrapport die Frage stellte: ‚Was macht ihr eigentlich so lange an diesem Fall?’ hat man mir dann gesagt, man würde mich schon orientieren, dann hat man mir auf einem großen Tisch ein riesiges Spinnennetz ausgebreitet von Beziehungen im Zusammen­hang mit irgendeinem Drogenfall. Was ist denn jetzt schon passiert? Es ist noch nichts pas­siert. Wann passiert etwas? Vielleicht in einem Jahr schnappt dann die Falle zu, hat man mir gesagt. Die Falle ist dann nie zugeschnappt. Der Fall ist nach sehr viel Arbeit im Nichts, im Sande verlaufen. Weil die Leute, die auf diesem Sche­mata wa­ren, schon wieder verschwunden waren. Als dann wirklich die Falle zuschnappen sollte, blieb nur sehr, sehr wenig übrig. Und das hat man bei den Straf­verfolgungs­behörden auch gesehen, man wollte da irgendwo aus dieser unguten Situation aus­brechen und dann kam noch hinzu, dass überall, in den anderen Kanto­nen, die Ent­wicklung auch war, dass man Wirtschaftskriminalitäts- und OK-Spezial­einheiten bei den Untersuchungsbehörden gebildet hat.“³²

Ein zweiter wichtiger Grund liegt in dem politischen Willen, Polizei und Strafverfol­gung tatsächlich präventiv einzusetzen, im Vorfeld und mit abschreckender Wir­kung: „Wir sind umgeben von steuergünstigen Kantonen, die auch viele Wirtschafts­kriminelle anlocken und wir wissen, dass im Kanton Zug recht vehement gegen diese Erscheinungen Front gemacht wird. Mindestens von der Polizei- und Justizdirektion, dort wurden ziemlich viele Stellen geschaffen, um dieser Wirtschaftskriminalität Herr zu werden und auch das Auswuchern von organisierter Kriminalität zu behin­dern. Und wir befürchteten hier in Luzern, dass ein gewisser Ausweicheffekt sich einstellen könnte. Deshalb wollte man eigentlich schon von Anfang an im Sinne einer Dissuasion ein Abwehrdispositiv errichten. Während nun dieser Anstoß bei der Wirt­schaftskriminalität stark von der politischen Seite her kam, auch von Behördenseite, politischer Behördenseite, war es bei der organisierten Kriminalität etwas anders. Da kam der Druck dann von den Strafverfolgungsbehörden her, innerhalb dieser Strafverfolgungskonferenz, die ich schon erwähnt hatte. Einmal hatte man dort die Vorteile dieses Untersuchungsrichteramtes ,Wirtschaftskriminalität’ erkannt, und die Fähigkeit, wirklich Wirkung zu erzeugen. Dann war es auch die Zahl der Fälle und die Qualität der Fälle und das Zunehmen von Bandenkriminalität. […] Kurz gesagt war es dann eigentlich die Staatsanwalt­schaft und die Untersuchungsrichter, die gesagt haben, man müsste eigentlich, bevor wir die Rechtsgrundlagen haben, auch noch ein Offizium ,Organisierte Kriminalität’ schaffen.“³³ „Die Zielsetzung war bei uns von Anfang an nicht, einem überbordenden Verbrechertum Herr zu wer­den, sondern hatte von Anfang an eher präventive Gründe, die zur Schaffung dieser Offi­zien geführt hat.“³⁴

Mangelndes Problembewusstsein lässt sich den politischen Verantwortlichen jedoch nicht nachsagen: „Wir haben uns bei der Vorbereitung zur Schaffung eines speziali­sierten Untersuchungsrichteramtes für Verbrechen der organisierten Kriminalität durchaus mit den kritischen Einwänden befasst, wie sie heute morgen erwähnt wur­den. Nämlich, dass die Entwicklung in der Schweiz tendenziell dramatisiert werde und dass organisierte Kriminalität nicht als wirklich relevantes Problem erscheine, vielmehr auch der polizeilichen und kriminalistischen Aufrüstung dienen könnte oder zu einem Frontalangriff auf die Freiheitsrechte missbraucht werden könnte. Damit haben wir uns in der Tat auch in dieser Strafverfolgungskonferenz auseinan­der gesetzt. Andererseits wollten wir uns aber auch nicht der Gefahr ausset­zen, durch endlose und unfruchtbare Diskussionen um die definitorische Schärfe und Abgren­zung zwischen organisierter Bandenkriminalität und organisierter Kriminali­tät und den unscharfen Begriff der Wirtschaftskriminalität, die notwendigen organi­satori­schen Maßnahmen zur Eindämmung dieser realen Kriminalitätsformen nicht zu er­greifen.“³⁵

Die Modernisierung führt zu einem Aufbrechen tradierter organisatorischer Struktu­ren, die geografisch kleinräumig oder nach Rotationsprinzip funktionieren. Die neuen Strukturen sind spezialisiert und fachbezogen. Sie mögen vorab effizienter sein, bergen aber die Gefahr der Einengung des Blickfelds, einer Fixierung auf den Gegenstand, wie sie auch bei den Drogendezernaten festzustellen sind. Sie bergen die Gefahr der Verselbständigung, verhindern Entkriminalisierung und tendieren im schlechtesten Falle zur Problemaufrechterhaltung.

Zur Entwicklung der Justiz und Strafverfolgung in Luzern jedenfalls wurde die orga­nisierte Kriminalität funktionalisiert: „Eine Würdigung der Auswirkungen der politi­schen Diskussion und der konkret ergriffenen Maßnahmen hier in Luzern rund um die organisierte Kriminalität, führt mindestens zu einer positiven Feststellung oder man kann auch sagen, zu einem positiven Nebeneffekt. Die Tatsache oder der My­thos organisierte Kriminalität hat mindestens dazu beigetragen, dass zunehmend komplexere Formen der Kriminalität in einem globalisierten Umfeld besser be­kämpft werden können. Auch hier in der Provinz, weil mit dem Begriff OK längst überfäl­lige Strukturen der Strafverfolgung und der Polizeiarbeit schrittweise moder­nisiert werden konnten. Das war ein politisches Hilfsmittel, um gewisse Barrieren, die ein­fach unverrückbar schienen, zu überwinden. Und wenn ich dann das Fazit ziehe, das ist doch eigentlich gar nicht so schlecht, oder, und hilft dann auch viel­leicht denjeni­gen den Frust zu verdauen, die bisher nur von ganz wenigen Verurtei­lungen im Zusam­menhang mit organisierter Kriminalität zu berichten wussten.“³⁶

Es besteht aber durchaus die Bereitschaft, negative Auswirkungen dieser Funktiona­lisierung zu überprüfen und, sofern überhaupt möglich, zu korrigieren: „Als Polizei- oder als Justizdirektor, der irgendeinen Antrag stellt ans Parlament und wenn man ein Offizium für organisierte Kriminalität schafft, hat man ja auch nach dem heuti­gen Tage zum Teil ein schlechtes Gefühl. Ich muss sagen, es hat in gewis­sen Berei­chen als Nebenprodukt etwas gebracht. Nachweisen kann man nicht mehr, als was gesagt worden ist. Ich habe das Gefühl, dahinter wäre etwas, aber wir können es letztlich nicht nachweisen, dort wo es dann in diese dritte Stufe ginge. Und das ein­zige Konkrete, das gesagt wurde, aber dann auch nicht belegt, von Ihnen glaube ich und dann auch noch von Herrn Oberholzer, dass es eigentlich am Schluss nur darum gegangen sei und darum gehe, die Beweissituation auf der Seite der Strafver­folgung zu Lasten der kleinen Würstchen zu verbessern. Und das wäre ja das Schlimme daran. Da müsste man ja dann sagen, dieser 260ter hat eigentlich als Effekt nur dies. Ich kann es ihnen nicht beweisen, aber ich verlange jetzt an diesem Tisch auch, dass man einmal sagt, dass man Evidenz hat dafür. Dass die Strafverfol­gungsbehör­den diesen 260ter, wenn er schon für nichts anderes brauchbar gewesen ist, dafür wenigstens gebraucht oder missbraucht haben. Gibt es dafür wirklich auch Evidenz? Das macht die ganze Sache ja nicht grundsätzlich besser, sie ist dann ein­fach noch überflüssiger.“³⁷Die hier vorliegende Forschungsarbeit liefert einen Teil dieser Evi­denz.

3.2.2 Die Gerichte

Bei Richtern herrscht teilweise eine beträchtliche Skepsis gegenüber der Anwendung des Art. 260ter StGB, dem Ausbau der strafprozessualen Maßnahmen und der prä­ventiven Polizei. So äußert sich zum Beispiel Hans Wiprächtiger, Richter am Kassa­tionshof des Schweizer Bundesgerichts: „Es ist auffallend, dass wir hier wenig Ur­teile haben, auch am Bundesgericht. Da gibt es zwei verschiedene Möglichkeiten, meine persönliche reine Spekulation, Wis­senschafter sol­len das untersuchen: In der Schweiz operierende kriminellen Organi­sationen gehen so raffi­niert vor, dass die Untersuchungs- und Gerichtsorgane ihrem Vorgehen nicht gewachsen sind. In diese Richtung dürfte die Aussagen des Bundes­anwalts Valentin Roschacher deuten, der, auf die Zunahme des Rechtsextremismus angesprochen, anführte, dass die organi­sierte Kriminalität nach wie vor die Bedro­hung Nr. 1 für die Schweiz sei. Diese Kriminalität geschehe oftmals unsichtbar und sei schon deshalb gefährlicher als der Rechtsextremismus, Wirtschaftskriminelle seien intelligente, spezialisierte Täter. Das wäre eine Möglichkeit. Eine andere Möglichkeit wäre, dass sich eigentliche mafiöse Strukturen mit flächendecken­der Gebietskontrolle und Einfluss auf die gesellschaft­lichen Machtverhält­nisse in der Schweiz bisher noch nicht etablieren konnten, sieht man mal von der Geldwä­scherei ab, wo, wie Herr Pieth gesagt hat, logistisch die Schweiz benutzt wird. Dass also hier eigentlich noch die alte, klassische Straflehre mit der individuellen Tatschuld, Teilnah­melehre usw. reichen könnte, noch, meine ich. Dass es nicht so dramatisch ist, haben schon die Publikati­onen Vest, Killias, Bertossa usw. erwähnt. Das würde nämlich bedeuten, dass man einen weiteren – ich sage nicht: Aufrüstung – einen weiteren Ausbau des materiellen Strafrechts, aber auch des Verfahrensrechts, einen weiteren Ausbau mit Effizienzvorlagen welcher Art auch immer, nicht brauchen würde. Ich habe eher den Eindruck, dass man diese Instru­mentarien benützen sollte, die man hat und nicht noch mehr. Es würde hier, meine ich auch, etwas vorgegaukelt werden von Effizienz, die gar nicht zu erreichen ist, aus verschie­densten Gründen.“³⁸

Ähnlich äußert sich auch Niklaus Oberholzer, Präsident der Anklagekammer des Kantons St.Gallen: „OK ist die Weiterführung des Kalten Krieges mit anderen Mit­teln. Sie schürt Emo­tionen, weckt Ängste und grenzt das Böse aus. Die Diskussionen darüber zeigen, dass es sich nicht um einen rechtlich fassbaren Begriff handelt, son­dern eben um ein politisches Programm. Jeder und jede versteht darunter das, was ihm oder ihr eben gerade passt. In den Diskussio­nen gibt es einen gemeinsamen Nen­ner, die gemein­same Überzeugung von der großen Gefahr. Und diese große Gefahr kommt, wie könnte es anders sein, einmal mehr aus dem Osten. Die Herauf­be­schwö­rung dieser Gefahr verfolgt ein ganz bestimmtes Ziel. Es geht nicht darum, ein vorhandenes Problem mit adäquaten Mitteln zu lösen, sondern es geht darum eine Legitimations­basis abzugeben für eine Kriminalisierung des Alltages und für eine Erweiterung der polizeilichen Einsatzkompetenzen. Alle rechtsstaatlichen Ga­rantien, die bei der normalen Kriminalität geboten erscheinen, zählen eben nichts mehr, wenn es gilt, dem übermächtigen Gegner des organisierten Verbrechers ge­genüber zu treten. Nur, und das ist aufgrund meiner persönlichen Erfahrung das Leidige an der ganzen Sache, dies trifft einmal mehr mit praktisch sämtlichen Mit­teln des Strafrechts nicht die Großen, son­dern es trifft einmal mehr die Kleinen und die Dummen. Dem Klein­dealer, der keine Aus­kunft darüber geben kann, woher er die 500 Franken bezogen hat, dem werden die abge­nommen unter Hinweis auf die erleichterten Einziehungs­möglichkeiten, dem Hehler, der aus dem Automaten Münz in Banknoten umwechselt, dem Beamten, der sich im Rahmen seiner sozialen Kon­takte allenfalls zu einem Nachtessen einlädt.“³⁹

Dass die Diskussion um die organisierte Kriminalität tatsächlich ein Surrogat für den kalten Krieg darstellt, zeigt eine Erwiderung aus dem Tagungspublikum: „Ich möchte auf die provokativen Thesen des Herrn Oberholzer auch provokativ antwor­ten. Ich bin überzeugt, die russische Marine hätte noch einen Job als Sprecher für Sie bereit. Es heißt doch nicht, wenn man die Mittel nicht hat, wenn etwas geschehen und man es nicht nachweisen kann, dass es überhaupt nicht existiert. Sie haben ja dort gesehen, wenn die Mittel fehlen, dann wird so oft nur ein bisschen darüber ge­wa­schen, und dann sagt man, es ist überhaupt nicht so schlimm.“⁴⁰

Was die materielle Behandlung des Straftatbestandes der kriminellen Organisation angeht, hat die Analyse ergeben, dass die Gerichte ihre Funktion als Korrekturin­stanz ausufernder Interpretationen der Ermittlungsbehörden durchaus wahrnehmen. So ist dem Kreisgericht Bern-Laupen durchaus klar, dass mit den hohen Forde­r­un­gen an die Beweis­barkeit eine schwer zu nehmende Hürde für die Beweisbarkeit der kri­minel­len Organisation gesetzt wird. Aber gerade weil die Vorverlegung der Strafbar­keit rechtspolitisch nicht unproblematisch ist, ist solches auch nötig. Wenn, wie im vor­liegenden Fall, der gewerbs- und bandenmäßige Betäu­bungsmittelhandel, also die Mehrfachqualifikation, bereits klar bewiesen ist, so lässt sich um so leichter ver­tre­ten, dass der zusätzlich überwiesene Tatbestand der krimi­nellen Unterstützung einer Organisation eindeutig und unzweifelhaft nachgewie­sen werden muss.

Es ist für das Gericht nicht nachvollziehbar, wie der Untersuchungsrichter und die Staatsanwaltschaft zu einer Überweisung wegen Unterstützung einer kriminellen Orga­nisation kommen konnte, wurden doch keine brauchbaren Abklärungen und Ermittlungen diesbezüglich unternommen. Die etwas eigenartige Argumentation des Untersuchungsrichters geht davon aus, dass nur deshalb, weil man über gewisse vermutete Tätig­keiten keine Kenntnis hat, es sich dabei um eine Geheim­haltung im Sinne der kriminellen Organisation handeln müsse.

„Eine solche Logik würde ja bedeuten, dass je weniger man weiß, um so geheimer ist eine Tätigkeit und umso eher ist der Tatbestand der kriminellen Organisation erfüllt. Geheimhaltung kann sicher nicht bedeuten, dass die Untersuchungsbehörden es un­ter­lassen, die notwendigen Abklärungen zu treffen, um dann grade diese fehlende Kenntnis als Kennzeichen der Tatbestandsmäßigkeit [zu] sehen. Wenn – wie im vor­liegenden Fall – die Tatbestandsmäßigkeit in der banden- und gewerbsmäßigen Bege­hung des Drogenhandels liegt, so ist zwar durchaus kumulativ auch eine Unter­stützung einer kriminellen Organisation denkbar. Aber wie das offenbar der Untersu­chungsrichter und die Staatsanwaltschaft machen, einfach ohne nähere Abklärungen einen bis heute kaum je angewandten Tatbestand anzunehmen, ist für das Gericht nicht nachvollziehbar. Es ist zwar durchaus denkbar, dass am Anfang eines solchen Drogenhandels in Kolumbien eine Professionalität vorherrscht, die als kriminelle Organisation im Sinne des schweizerischen Strafgesetzbuches angesehen werden könnte. Dabei handelt es sich aber ausschließlich um eine Vermutung, die bewiesen werden müsste, wenn sie im vorliegenden Fall strafrechtliche Relevanz hätte. Die Logik resp. fehlende Logik der Überweisungsbehörden hätte ansonsten zur Folge, dass letztlich sehr viele gewerbs- und bandenmäßige Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz auch eine Unterstützung einer kriminellen Organisation mit einschließen, steht doch vermutungsweise in jedem größeren Drogenhandel zu Be­ginn eine vermutete, verbrecherische Organisation.“

„Dass tatsächlich eine kriminelle Organisation bestand, ist nicht erwiesen und steht lediglich als reine Vermutung im Raum. Dass die Vorgänge in Kolumbien nicht von einer Bande, sondern von einer kriminellen Organisation in die Wege geleitet wor­den sind, wird zwar vermutet, ist aber nicht bewiesen. Insbesondere ist aber ein Zu­sam­menhang zwischen einer kriminellen Organisation in der Schweiz und einer solchen in Kolumbien nicht erstellt. Wie bereits erwähnt, sind denn auch nie irgend­welche Abklärungen in dieser Richtung vorgenommen worden. Das Gericht hält nochmals klar fest, außer den widersprüchlichen und völlig nebulösen Behauptungen des Angeschuldigten über eine angebliche Organisation Schweiz, Italien und Kolum­bien liegen überhaupt keine Beweise für das Vorliegen einer kriminellen Organisa­tion vor.“⁴¹

3.3 Polizei

(unter Verwendung eines Berichts von Heiner Busch)⁴²

Zentraler Agent bei der Entwicklung des Themas „organisierte Kriminalität“ ist ohne Zweifel die Polizei. Deshalb wird ihr auch ein umfangreicher Abschnitt gewidmet.

3.3.1 Entwicklung der Datenstrukturen und -bestände

Den Übergang von der klassischen reaktiven, sich auf Anzeigen aus der Bevölkerung stützenden Polizeiarbeit, zur präventiven, auf polizeiliche Aktionen zum Aufspüren kriminellen Verhaltens beruhende Tätigkeit, verläuft parallel zur Entwicklung von Informatikmitteln, Strukturierung von Dateibeständen und Integration der Polizei­kräfte auf Bundes- und internationaler Ebene. Die Entwicklung der elektronischen Datenverarbeitung durch die Polizei wird im folgenden beschrieben.

Bereits in den sechziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts begann der Kanton Zürich ein EDV-System (Journal-Fahndung-Rapporte) zu entwickeln und einzuset­zen. Der Bund entwickelte Ende siebziger und Anfang achtziger Jahre ein Kriminal­informationssystem (KIS). Der Widerstand einiger Kantone und die Diskus­sion um die Einrichtung einer Kriminalpolizei des Bundes (BUSIPO, das entspre­chende Gesetz wurde in einem Referendum durch das Volk abgelehnt), ließen das Projekt scheitern. In Anwendung kamen in der Folge nur der Zentrale Aktennach­weis des Bundes (ZAN), das noch heute sich im Gebrauch befindliche Fahndungs­system RIPOL und ein System zur Speicherung und Abrufung von Fingerabdrücken (AFIS). Auf das ZAN konnten nur Bundesbehörden zugreifen. Es enthielt nur den Nachweis von Akten aus den Bereichen des Zentralpolizeibüros (ZEPO), später der Zentral­stellendienste (ZSD) und des Interpol-Büros. Ausführliche Akteninhalte selbst waren auf der Ebene der elektronischen Datenverarbeitung nicht greifbar.

3.3.1.1 DOSIS, die Mutter aller modernen ermittlungstechnischen elektronischen Datensammlungen in der Schweiz

Die Einführung der ersten leistungsfähigen und inhaltsbezogenen, bundesweiten Datenbank in der Schweiz erfolgte wegen der Drogenproblematik, deren Thematisie­rung schon seit den späten sechziger Jahren für die Entwicklung polizeilicher Mittel die zentrale Rolle spielt. Drogenkriminalität stellt das klassische Gebiet der soge­nannten organisierten Kriminalität dar, und zwar seit der Alkoholprohibition in den Vereinigten Staaten in der Zwischenkriegszeit. Nach Art. 29 Abs. 3 BetmG⁴³ müs­sen die Kantone seit 1970 alle eröffneten Betäubungsmittelstrafverfahren mit Namens­angabe und inhaltlichen Angaben der Zentralstelle mitteilen.⁴⁴ Diese Daten­struktur diente der statistischen Aufarbeitung im Rahmen der Betäubungsmittelsta­tistik⁴⁵ und bildete den Rohstoff für das Fahndungssystem DOSIS. Die Forcierung der Drogen­politik Ende achtziger und Anfang neunziger Jahre führte zur Stärkung der Repres­sion, also der polizeilichen Mittel, nicht zuletzt als Gegenstück zur Stär­kung des Gesundheitswesens (Prävention, harm reduction, Betäubungsmittelver­schreibung, erst Methadon und dann auch Heroin). Der Mitteleinsatz im Repressi­onsbereich war allerdings höher als im Gesundheitsbereich.

DOSIS ging im Januar 1993 in eine Testphase. Die Rechtsgrundlage für die Daten­bank, eine Verordnung,⁴⁶ trat 1994 in Kraft. In dieser Phase konnten die zuständigen Abteilungen von acht Kantonspolizeien Daten online bearbeiten. Gegen Widerstand des Datenschutzbeauftragten wurde mit dem Zentralstellengesetz⁴⁷ auch das Aus-kunftsrecht faktisch abgeschafft. Die definitive gesetzliche Grundlage, die das Da-tenschutzgesetz⁴⁸ von 1992 für die Verarbeitung von personenbezogenen Daten ver­langt, trat 1996 in Kraft.⁴⁹ Parallel zu DOSIS wurde das System ISIS für die Bedürf­nisse der politischen Polizei, des Staatsschutzes und der Geheimdienste entwickelt.⁵⁰

Schon zu Beginn der Planung betonten die Verantwortlichen, dass DOSIS nur für den Drogenhandel gedacht sei und insbesondere kein Konsumentenregister geführt werden solle und dürfe.⁵¹

Da aber alle Konsumenten aus dem Drogenhandel Nutzen ziehen und die Weitergabe des Stoffes unter Konsumierenden üblich ist, steht eigentlich auch der Registrierung von Konsumierenden nichts entgegen. Also könnten auch jegliche Drittpersonen, die für die Ermittlung nützlich sind, registriert werden. Außerdem bestimmt Art. 4 DOSIS-Verordnung (Herkunft der Daten): „Die im DOSIS registrierten Daten stam­men: a. von polizeilichen Ermittlungen vor der Eröffnung eines gerichtspolizeilichen Ermitt­lungsverfahrens; …“, eben gerade aus der Meldepflicht nach Art. 29 BetmG, die faktisch ein Konsumentenregister begründet. DOSIS bildet eine umfassende, weitrei­chende Datenquelle zur Überwachung der Drogenszene durch die Polizei.

3.3.1.2 Von DOSIS und ISOK zu JANUS

Inzwischen ist DOSIS mit zwei anderen Systemen (ISOK und FAMP⁵²) zum System JANUS⁵³ zusammengefasst. Es dürfen in diesen Systemen Daten in- und ausländi­scher Urteile, Daten aus gerichtspolizeilichen Ermittlungen und aus Vorfeldermitt­lungen gespeichert werden. Die Quellen sind vielfältig, eingegeben wird aus allen Kantonen und von Bundesbeamten. Ergebnisse von Vorfeldermittlungen stammen manchmal aus privaten Quellen, manchmal vom bloßen Hörensagen, manchmal han­delt es sich um Missverständnisse und manchmal um gesicherte, unbestrittene Daten. Daten aus gerichtspolizeilichen Ermittlungen und aus Vorfeldermittlungen sind im­mer­hin durch eine dichotome Speichervariable getrennt.

Auch die Unterscheidung zwischen gesicherten und ungesicherten Daten bleibt. Als gesicherte Daten gelten sämtliche Informationen, die aus polizeilicher Tätigkeit re­sul­tieren. Für diese gilt eine Löschungsfrist von zehn Jahren. Sachbearbeiter kön­nen die Information „downloaden“. „Gesichert“ bedeutet auch nicht etwa gerichts­ver­wertbar, sondern sozusagen nur „polizeibekannt“. Ungesichert sind in der Regel bloße Vermutungen oder Drittinformationen. Bei den in diesem System gespeicher­ten Personen handelt es sich nicht notwendigerweise um Beschuldigte oder Ange­klagte im technischen Sinne der strafprozessualen Terminologie. Verdachtsgründe reichen für die Aufnahme.⁵⁴ Dies ist den Ermittlungsbeamten bewusst: „Für uns stellt sich das Problem als Anwender an der Front. Wenn ich natürlich hier ein Sys­tem im Hause habe, und es geht und ich mache Vorermittlungen, dann habe ich ja kein Interesse, dass ich sämtliche Datenstämme und alle Information nochmals prü­fen muss, wenn ich dann ins ISOK komme. Wenn ich dann einmal an einem bestimm­ten Tag das Gefühl habe, das würde jetzt die Kriterien erfüllen, um ins ISOK aufge­nommen zu werden. Dies ist auch so eine Frage, so eine intelligente Frage. Wann habe ich OK? Das kann ich dann sagen, während den Ermittlungen. Vorher kann ich dies doch nicht wissen. Wenn ein Auto wegkommt, irgendwo, das kann eine Strol­chenfahrt sein, dann ist das: Entwendung zum Gebrauch. Das kann von einem Ein­zeltäter gestohlen sein, als Diebstahl, oder es kommt in einem OK-Zusammenhang weg. (…) Ich sehe doch dem Umstand, dass das Fahrzeug weg ist, nicht an, in wel­chem Umfeld das passiert. Das ist das Problem. Wir haben damit die größte Ausei­nandersetzung. Ich war ja damals dabei, als es darum ging, die ISOK-Verordnung zu machen (…). Der Datenschützer vom Bundesamt ist gekommen und hat dieses und jenes gesagt: Da habe ich gesagt: Ihr habt keine Ahnung von Polizei. Ihr wisst nicht wie das geht. Wenn wir mit der Arbeit beginnen, haben wir hier etwas und da etwas. Unser Auftrag ist es dann, aus diesen Mosaiksteinen ein Bild zu machen. Ich kann doch dem einzelnen Mosaikstein nicht ansehen, ob ich ihn ins ISOK aufnehmen darf. Aber wenn ich es dann mache, habe ich es sicher dort drin. Und es ist doch ganz klar, es gibt Kantone, die fahren rigoros auf ihrem kantonalen System. Mit dieser Begründung und die zweite Begründung ist der Sicherheitsaspekt, weil ja doch ein gewisses Misstrauen gegenüber der Bundesbehörde herrscht, gestützt auf gewisse Erfahrungen die gewisse Leute gemacht haben.“⁵⁵

Eine „Scheinvertatbeständlichung“ der Erhebung des Verdachts oder des Gerüchts zu polizeirelevanten Sachverhalten wird in der Literatur bezüglich der Bundesrepu­blik Deutschland thematisiert. Sie findet immer dort statt, wo die Polizei präventive und proaktive Tätigkeiten wahrnehmen will, also nicht flagrante Straftaten verfolgt, sondern „vorbeugende Bekämpfung“ betreibt, die zwangsläufig Freiheitsrechte stär­ker beeinträchtigt und einer erhöhten Legitimation bedarf.⁵⁶ Dies sind typische Merk­male des polizeilichen Umgangs mit Drogen- und organisierter Kriminalität. Sie schließen im Rahmen der ausgedehnten Vorfeldermittlungen die Aufnahme von Drittpersonen in die Datenbestände ein.

Im operationellen Bereich sind DOSIS⁵⁷ und das neue System JANUS (Zusammenfas­sung von ISOK, FAMP und DOSIS) in einen personenorientierten (PV) und einen aktionsorientierten (JO) Teil untergliedert. Das personenorientierte Subsystem enthält einen Stamm mit Angaben zur Identität der betreffenden Person. An diesen Stamm gekoppelt sind die Vorgänge, Texteinheiten, die bis zu 14’000 Zeichen umfassen können. Während die bloßen Registerdateien aus den Anfängen der polizeilichen EDV nur Hinweise auf zugrundeliegende Akten ermöglichten, können nun ganze Rapporte elektronisch verfügbar gemacht werden. Auf einer wei­teren unteren Gliederungsstufe befinden sich die Subfelder, die im Anhang 1 der DOSIS-Verordnung benannt werden. Sie erfassen unter anderen:

– Personen, die mit der im Stamm genannten Person in Beziehung stehen,

– Telefonnummern und Personalien des Abonnenten, sofern dieser nicht mit der im Stamm genannten Person identisch ist,

– Fahrzeuge und deren Halter,

– Firmen,

– Bank  oder Postkonti,

– Finanztransaktionen,

– Ausweis  oder Passnummern,

– Adressen,

– Reisebewegungen mit Ausgangsort, Etappen und Bestimmungsort,

– gegen die Person ergriffene Zwangsmaßnahmen.

Mit diesen Subfeldern kann ein sehr komplettes Bild der Kontakte und Bewegungen einer Person erstellt werden. Bei einer polizeilichen Recherche mit diesen Eintra­gungen sollen Verbindungen zwischen den verschiedenen Vorgängen und den im Stamm gespeicherten Personen sowie Drittpersonen aufgezeigt werden.⁵⁸

3.3.1.3 Kontrolle und Zugang

Die Daten aus dem Subsystem PV werden von den Kantonen oder den Zentralstellen unmittelbar eingegeben. Sie laufen dann über den Kontrolldienst. Das heißt, die Ein­gabe ist vorerst provisorisch und erst nach der Kontrolle definitiv. „Die Systeme unter­scheiden zwischen personenorientierten Vorgängen und aktionsorientierten Vorgängen. Die personenorientierten Vorgänge, das ist ein Stamm, und entspre­chende Vorgänge laufen über den Kontrolldienst. Das heißt, die Erfassung ist vor­erst provisorisch. Eine Kontrolle erfolgt und es gibt dann einen definitiven Eintrag. Der Kontrolldienst schaut: Sind die wichtigsten Facts vorhanden, die wichtigsten Voraussetzungen erfüllt? Fehlen gewisse Bemerkungen oder Indexierungen? Sobald dies in Ordnung ist, wird der Stamm respektive der Vorgang gesichert. Der Kon­trolldienst macht das schon so.“⁵⁹

Der Kontrolldienst ist zwar innerhalb des BAP unabhängig von den Zentralstellen angesiedelt. Seine Kontrollen können jedoch nicht mit einer datenschutzrechtlichen Über­prüfung gleichgesetzt werden. Es handelt sich vielmehr um eine Qua­litäts­kontrolle, bei der es vor allem um die Plausibilität der Daten geht. Für den Da­ten­schutz relevant ist allenfalls die Kontrolle, ob die Daten zurecht als gesicherte Erkenntnisse bewertet wurden, denn diese Frage entscheidet über die Dauer der Speicherung.

Wesentlich geringer ist die Kontrolle des Dienstes bei den Vorgängen des aktions­orientierten Subsystems (Journal, JO). Eintragungen im Journal enthalten jeweils einen Kopf, in dem der Fall oder die Aktion sowie die ermittlungsführende Stelle etc. benannt werden. In den Details folgen auch hier wiederum Freitexte zu den von den entsprechenden Diensten vorgenommenen Operationen wie Observationen, V-Leute-Einsätze, Telefon- oder Postkontrollen und anderes. Daten aus Telefonüberwachun­gen bilden dabei einen besonderen Schwerpunkt. Erfasst werden nicht nur Zusam­menfassungen, sondern auch ganze Gesprächsprotokolle. „Sie müssen sich vorstel­len: Für eine Telefonkontrolle müssen Entscheidungen eines Untersuchungsrichters vorhanden sein. Also werden mal diese Informationen erfasst in einem Stammblatt, so sagt man dem. Und an diesen Stamm werden dann verschiedene Gespräche ange­hängt. Das ist immer ein Dialog, der da protokolliert wird, ein Gespräch eins zu eins oder eine Zusammenfassung. Aber gerade im Drogenbereich sagt der Dialog, also die einzelnen Sätze, viel aus, und daher wird dieser Dialog erfasst. A hat gesagt, B hat gesagt ….“⁶⁰

Zwar wurden bis 1998 alle Kantonspolizeien an DOSIS angeschlossen. Alle Benut­zer haben aber nur zu den Personen-Stammdaten ständigen Zugang. Bei den Inhalten der personenorientierten Vorgänge und erst recht bei den Daten aus den Journalen kann der Zugriff auf die Mitarbeiter der Zentralstellen und die ermittlungsführenden Dienststellen der Kantone beschränkt werden. Dieses eingebaute Misstrauen ent­spricht dem Charakter der Datenbank als Ermittlungssystem. Es unterscheidet sich damit grundsätzlich von Fahndungsdateien wie RIPOL.⁶¹ Bei letzterer geht es darum, möglichst vielen polizeilichen Benutzern den Zugang zu eröffnen. Das Ziel von Fahndungsdateien besteht darin, die Kontrolldichte zu erhöhen. Personen oder Fahr­zeuge sollen an jeder beliebigen Stelle und von jedem beliebigen Polizeibeamten darauf überprüft werden können, ob sie ausgeschrieben sind oder nicht. Eben weil die Daten eines Fahndungssystems zu diesem Zweck innerhalb der polizeilichen Orga­nisation breit gestreut werden, ist ihr Inhalt auch nur rudimentär. Polizeibeamte an der Basis erfahren nur die Personalien einer ausgeschriebenen Person sowie den Fahndungszweck, also die Aufforderung, die Person festzunehmen, ihren Aufent­haltsort festzustellen oder die bei der Kontrolle gemachten Beobachtungen an die ausschreibende Dienststelle zurückzumelden (Ü Vermerk in RIPOL). Die Polizisten und Grenzbeamten folgen den Anweisungen oder sammeln weitere Daten.

Im Gegensatz dazu sind Ermittlungssysteme wie DOSIS von vornherein auf Mitar­beiter von Spezialdienststellen beschränkt. Aber selbst diese sollen nicht immer und zu allen Informationen zugreifen dürfen. Gerade da, wo sich die eingegebenen Daten auf geheime Ermittlungsmethoden beziehen, wird im allgemeinen eine weitere Sperre eingebaut. Diese soll verhindern, dass z.B. durch eine vorschnelle Festnahme das Weiterführen einer längerfristigen Überwachung gefährdet wird. „Die aktions­orientierten Daten (die Journaldaten) sind grundsätzlich nur dem Kanton, der die Aktion führt, zugänglich. Oder nur dem Sachbearbeiter, es kann sich bis auf eine Person reduzieren. Hier gibt es kaum Probleme und Ängste, es könnte Missbrauch damit betrieben werden. Ich weiß nicht, wie oft diese Daten durch den Kontroll­dienst kontrolliert werden – wenig. Diese Daten sind absolute Rohlinge.“⁶² Die Offen­legung der Stammdaten dagegen zeigt dem anfragenden Benutzer, dass bereits ein anderer Dienst gegen diese Person Ermittlungen führt. Sie ermöglicht also einer­seits eine Warnung vor einem nicht abgesprochenen Zugriff, eröffnetaber anderer­seits die Möglichkeit, ebenfalls interessierte Dienste an den laufenden Ermittlungen zu beteiligen. „Wir erfassen eine Telefonüberwachung und wir sehen, dass es da einen Zusammenhang gibt mit der ganzen Schweiz, mit einem anderen Kanton. Dann können wir diesem Polizeikorps Zugriff geben auf die Daten. Man kann dann gemein­sam in einem Fall erfassen.“ Wenn sich Bezüge zu anderen Kantonen erge­ben, „können wir diese Sachbearbeiter innerhalb von Sekunden dazuschalten. Auf eine Sekunde haben die alle Informationen.“⁶³

Das Ziel dieser Instrumentarien besteht darin, die Strafverfolgung zusammenzufüh­ren. Es ist „das wesentliche bei diesen Systemen, zu erfahren, wer hat bereits welche Informationen und Erkenntnisse“.⁶⁴ Genau diese Möglichkeit, Informationen bei Bedarf anderen zu eröffnen, macht DOSIS zu einer Datenplattform für die Drogen­ermittlungen in der gesamten Schweiz. In diesem System der Kooperation waren die Zentralstellen bis zur Integration in das neue System allerdings privilegiert. Sie defi­nierten nicht nur die technische Ausgestaltung des Systems, ihre Mitarbeiter hatten im Gegensatz zu den Kantonen ständigen Zugriff auf alle im System gespeicherten Daten. Während die Kantone nur eingabe- und abfrageberechtigt waren und darüber hinaus einfachere Recherchen durchführen konnten, konnte das EJPD speziell er­mäch­tigten Personen der Zentralstellen erlauben, spezielle Auswertungen vorzu­nehmen. Nur die Zentralstellen waren also berechtigt, mit dem Datenbestand von DOSIS operative Kriminalanalysen durchzuführen.⁶⁵

Der Charakter von DOSIS als polizeiliche Ermittlungsdatei bestimmt schließlich auch die sonstigen Regelungen der Verordnung hinsichtlich der Datenweitergabe an andere Stellen. Untersuchungsbehörden sind grundsätzlich nicht am online-Verfah­ren beteiligt. Nach Art. 8 Abs. 2 der DOSIS-Verordnung können auf Antrag spezi­alisierte Strafverfolgungsbehörden der Kantone angeschlossen werden. Davor konnte eine Weitergabe von Daten an Untersuchungsrichter nur auf konventionelle Art er­folgen und auch nur im Rahmen eines Ermittlungsverfahrens (Art. 11 der DOSIS-Verordnung in der Fassung von 1996).

Auch sonstige Übermittlungen werden deutlich vom polizeilichen Interesse domi­niert. Die Zahl der Behörden, die auf konventionellem Wege mit DOSIS-Daten ver­sorgt werden, ist enorm: Ausländische und internationale Polizeidienste, inländische Polizei- und Strafverfolgungsorgane, Fremdenpolizeien, die Bundesämter für Aus­länderfragen und Flüchtlinge, das eidgenössische Finanzdepartement. Die Zent­ral­stelle kann, muss aber nicht, unaufgefordert Daten weitergeben. Maßgebend für die Übermittlung dürfte nicht bloß die in der Verordnung genannte Unterstützung der gesetzlichen Aufgaben der Empfänger sein. Die gesetzliche Aufgabe rückt die ent­sprechenden Behörden nur in den Kreis der legitimen Empfänger. Die Übermitt­lung an Fremdenpolizeien dürfte beispielsweise dann stattfinden, wenn die Zentral­stellen diese zum Vorgehen gegen die betreffende Person motivieren will. Der Regelfall der Weitergabe zielt darauf ab, weitere Informationen zu beschaffen.⁶⁶

Nach DOSIS, dem für die Drogenfahndung bewährten Informationssystem, folgten 1997 ISOK⁶⁷ und 1998 FAMP⁶⁸. Mit dem Verbund dieser Dateien (JANUS) sind alle angenommenen Tätigkeitsgebiete der organisierten Kriminalität abgedeckt. Der Un­terschied zwischen DOSIS und FAMP einerseits und ISOK andererseits besteht in der Definition der bearbeiteten Deliktsfelder. ISOK ist nicht auf ein konkretes De­liktsfeld eingeschränkt, es stützt sich auf Art. 260ter StGB, ein Organisationsde­likt, dessen Strafdrohung nicht an eine eigentliche materielle Straftat gebunden ist, son­dern an die Teilnahme oder an die Unterstützung einer kriminellen Organisation. Es kann in diesem Zusammenhang ermittelt und Anklage erhoben werden, ohne dass eine konkrete Straftat vorliegt. Technisch ist ISOK sozusagen identisch mit DOSIS, Kompatibilitätsprobleme gibt es keine.

3.3.1.4 Die Erfassungskriterien

Die Voraussetzungen für eine Speicherung in der ISOK-Datenbank nach ISOK-Reglement sind in einem Flussdiagramm im Lagebericht des BAP darge­stellt.⁶⁹

Es ist nicht augeschlossen, dass auch unbeteiligte Personen in den Bestand aufge­nommen werden, wenn ein bloßer Bezug zu einer bereits vorhandenen Person oder einem bereits vorhandenen Sachverhalt besteht.

Als einziges zusätzliches Kriterium muss eines der folgenden gegeben sein:

– Scheinorganisation

– Scheinaktivitäten

– Aktive/passive Korruption

– Anwendung von Gewalt zur Einschüchterung

– Gruppendisziplin, mafiöse Strukturen oder arbeitsteiliges Vorgehen

– Anzeichen von ungewöhnlichem Reichtum.

Arbeitsteiliges Vorgehen ist in der Regel schon bei einer einfachen Bande gegeben (einer passt auf, einer bricht das Schloss auf, einer wartet im Auto). Damit ist die Möglichkeit der Erfassung so weit gesteckt, dass ein Ausufern wahrscheinlich wird.

Dies bestätigt auch die Aussage eines leitenden Beamten des BAP: „Wenn jemand in Geschäftskontakt tritt mit einer Person, die bei uns im Informationssystem Organi­sierte Kriminalität registriert ist, besteht bereits ein gewisser Verdacht.“ Auf den Einwand, es könnte sich auch um einen legalen Kontakt handeln: „Das wissen wir ja nicht. Wenn sich der Verdacht nicht erhärtet, wird die Information nach zwei Jahren wieder gelöscht.“⁷⁰ Im Gegensatz zu der klassischen, repressiven Tätigkeit der Poli­zei löst hier nicht der Verdacht eine polizeiliche Überprüfung aus, sondern die poli­zeiliche Überprüfung führt gegebenenfalls zum Verdacht. Nur wenn sich dieser Ver­dacht nicht innerhalb von zwei Jahren erhärtet, erfolgt eine Löschung und damit die Bestätigung, dass die betreffende Person unverdächtig ist. Bis zur Löschung kann dieser Eintrag zu weiteren Einträgen in die Datenbank führen, wenn eine weitere dritte Person zu der aufgrund eines bloßen Kontaktes eingetragenen zweiten Person in Verbindung tritt. Eine intensiv genutzte Quelle ist nach dem Lagebericht 2/98 die Überprüfung der Visaanträge aus den GUS-Staaten. In drei Jahren wurden insge­samt 150’000 überprüft.⁷¹ Das entspricht bei jährlich ca. 60’000 Visumsgesuchen einem Anteil von ungefähr 80 %.

Vor allem seitens der Kantone werden die Eingabevoraussetzungen bei ISOK aller­dings als zu unklar und zu umständlich bezeichnet:

„Beim ISOK sind es die Kriterien für die Erfassung: Bezogen auf den 260ter gibt es viele Interpretationsfragen, die manchen Erfasser vor Schwierigkeiten stellen. Also darf ich das jetzt erfassen oder nicht. Diese Systeme kennen einen Kontrolldienst und das ist auch gut, also ich schätzte diesen Kontrolldienst. Bei DOSIS, welches aus­schließlich den Betäu­bungsmittelhandel erfasst und nur das, sind die Kriterien bekannt und dann kann man wirk­lich erfassen, wenn diese Kriterien erfüllt sind. Bei ISOK gibt es eben diese tausend Fragen und da hat man an diversen Sitzungen in Bern darüber gesprochen und noch keinen Nenner gefunden. Weil der Erfasser an der Front, der muss genau wissen, Buchstabe A bis Z kann ich erfassen, was rechts oder links ist, darf ich nicht erfassen.“⁷²

Den Polizeipraktikern ist offensichtlich nicht klar, welche Vorermittlungserkennt­nisse ISOK-würdig sind und wären geneigt, die Vorermittlungsinformationen auch in ihren eigenen Systemen zu halten: „Ein Problem, das sich jetzt im Zusammenhang mit ISOK abzeichnet, ist die Verord­nung, die jetzt in Revision ist. Und dort hat es gewisse Vorschriften darin, dass wir für gewisse Daten das Einverständnis beim Datenschutzbeauftragten einholen müs­sen. Wenn das allen­falls Schule machen sollte, dann könnte ich mir vorstellen, dass unsere Begeisterung für die­ses System auch nachlässt. Also da hat der eidgenössi­sche Datenschutzbeauftragte mit dem verlängerten Arm bitter zugeschlagen. Das ist klar, wenn ich dann in Bern fragen muss, ob ich in diesem System Daten nicht länger drin behalten darf oder löschen muss oder ich weiß nicht was, dann arbeite ich nicht mit diesem System. Wir haben eine andere Vorstellung im Hinterkopf, nämlich ein Konkordat über den Datenaus­tausch, so wie wir das planen, und zwar innerhalb von den Kantonen, ein kantonales Konkordat. Man könnte sogar, bei denen, die das AMI haben, die Stecker zusam­menfügen und dann hätten wir ein anderes System. Dann hätten wir da auf einen Streich ein Mega-Polizeiinformationssystem. Das ist noch eine Vision, aber das wird auch früher oder später zum Thema.“⁷³

Wenn man die Ergebnisse der Vorermittlungen zunächst in die eigene Vorermitt­lungsdatenbank eingebe und erst dann in ISOK nacherfasse, sobald sich Hinweise auf OK-Relevanz ergäben, müsse man doppelte Arbeit leisten. „Wenn ich hier ein System habe, bei uns, ein eigenes, und ich mache Vorermittlungen, dann habe ich ja nicht das Interesse, alle Datenstämme und all das Zeug ins ISOK nachzuspitzen. Zumal, wo ich doch von Anfang an das Gefühl hatte, das erfülle die Kriterien, um im ISOK erfasst zu werden.“ Es gibt deshalb eine ganze Reihe von kantonalen Poli­zeien, die nach wie vor ihre eigenen Systeme vorziehen. Im Rahmen der Vernehm­lassung wurde von Seiten der Polizei vorgeschlagen, ISOK für kantonale Ermittlun­gen ohne die Vorbedingung der OK-Relevanz zu öffnen, also Erfassung zunächst im geschlossenenRahmen des kantonalen ISOK Teils, dann, bei klaren Bezügen zu organisierter Kriminalität, Übermittlung der Daten an den Bund: „Sollten sich dann OK Bezüge ergeben, könnte man den Schieber öffnen.“⁷⁴

Falls die Bedingungen in der neuen Verordnung nicht zufriedenstellend seien und der Datenschutzbeauftragte einen zu großen Einfluss geltend mache, haben die Kan­tons­polizeien noch die Möglichkeit, auf dem Konkordatswege die kan­tonalen Daten­ban­ken zusammenzuführen. Die meisten Kantone arbeiten mittler­weile mit einem Büro­automationssystem namens ABI. Diese Software, die in verschie­denen Versio­nen im Einsatz ist, ermöglicht diverse Anwendungen – vom Rapport­sys­tem und Journaldaten über personenbezogene Vorgänge bis hin zur Photodatenbank.

3.3.1.5 Die Menge der gesammelten Daten

Mit der JANUS-Verordnung, die am 1. Juli 2000 in Kraft trat (in ihrer neuen Fas­sung am 1. Januar 2002 als Teil des „Dritten Maßnahmepaketes zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens“, die sogenannte „Effizienzvorlage“), sind die Systeme DOSIS, FAMP und ISOK zu einem zusammengefasst. Nun sind auch die Kantone berechtigt, ihre bereits vorhandenen Daten in JANUS überzuführen.⁷⁵ Die neue integ­rierte Datenbank kennt die bisherige Trennung zwischen den verschiedenen Teilbereichen nicht mehr. In Art. 3 (Anwendungsbereiche) nennt die Verordnung zwar noch die verschiedenen rechtlichen Gegenstandsbereiche der alten Datenban­ken. In der Praxis jedoch spielt die Frage, ob die Daten aus deliktspezifischen Er­mittlungen in Drogen-, Falschgeld- oder Menschenhandelsfällen kommen oder ob sie von vornherein als OK-Fälle geführt wurden, kaum mehr eine Rolle, weil die Daten­plattform identisch ist. Für die zugelassenen Bearbeiter in den Kantonen und im Bund heißt dies, dass sie nicht mehr in verschiedenen deliktspezifischen Dateien (Drogen, Falschgeld oder Menschenhandel) und einer für organisierte Kriminalität suchen müssen, sondern nur noch in einem einzigen System.

Auch die Unterscheidung zwischen gesicherten und ungesicherten Informationen verliert in JANUS ihren Stellenwert. Es gibt keine verschiedenen Speicherungsfris­ten mehr. Die Daten bleiben unabhängig von ihrer Qualität acht Jahre lang gespei­chert. Erfolgen Neueingaben, verlängert sich die Frist um jeweils vier Jahre.⁷⁶ Eine Gesamtprüfung des Datenkorpus erfolgt alle vier Jahre, sofern die Daten nach der ersten Prüfung noch als erforderlich erachtet wurden. Bei der Löschung eines ganzen Datenblocks muss das BAP „spätestens, nachdem der letzte dazugehö­rende Vorgang oder das letzte dazugehörige Detail im JANUS gelöscht worden ist“, die Daten dem Bundesarchiv anbieten.⁷⁷ Die Bevölkerung kann also sicher sein, dass nichts Relevan­tes jemals in endgültige Vergessenheit geraten wird, ganz abgesehen von den regelmäßigen Sicherungen des Gesamtdatenbestandes, die bis zur physi­schen Auflö­sung des Trägermediums erhalten bleiben.

Wenn für die in den Vorgängen registrierten Kontaktpersonen nach drei Jahren kein eigener Stamm angelegt wurde, müssen diese bei der Gesamtüberprüfung des jewei­ligen Datenblocks anonymisiert werden und werden dadurch für die weitere Recher­che untauglich.⁷⁸ Entscheidend für den integrierten Aufbau des Systems sind also poli­zeiliche Effizienzkriterien, die in der JANUS-Verordnung offensichtlich erste Priorität haben.

Die quantitative Entwicklung des Datenbestandes in DOSIS, ISOK und FAMP gibt einen Eindruck von der Datenflut, welche die Polizei unter der JANUS-Oberfläche bearbeitet.⁷⁹ Die meisten Polizeistellen befürworten eine noch breitere Auf­nahme von Vorfelddaten. Die wenigen Angaben, die über den Umfang der erfassten Daten vorliegen, stammen aus parlamentarischen Anfragen von Nationalrat Paul Rechstei­ner und Nationalrätin Margrith von Felten,⁸⁰ aus den Staatsschutzberichten und den Lageberichten der Zentralstellendienste sowie aus eigenen Recherchen.

Im Oktober 1993, also zur Halbzeit der BAP-internen Phase, waren in DOSIS 2’700 Personenstämme und ca. 4’500 Vorgänge registriert. Bis August 1996, also bis zum Ende der Pilotphase mit acht angeschlossenen Kantonen, hatte sich diese Zahl auf 56’037 Personenstämme erhöht. Davon waren 2’363 von den Pilotkantonen online erfasst worden, 6’934 stammten aus den eigenen Quellen der Betäubungsmittel-Zent­ralstelle, 46’740 aus Polizeirapporten anderer Kantone, die per Formular nach Bern gemeldet und von der Zentralstelle eingegeben wurden. Ein großer Teil davon dürfte aus nacherfassten Anzeigen wegen Drogenhandels und -schmuggels aus den Jahren seit 1987 herrühren. Die Zahl der an die Stämme angehängten personenbezogenen Vorgänge belief sich auf ca. 150’000, die Eintragungen im Journal auf 100’000, davon kamen drei Viertel von den Zentralstellendiensten und der Rest von den Pilot­kantonen. In den Vorgängen waren ca. 20’000 Kontaktpersonen verzeichnet.

Im November 1996 erfolgte die erste Gesamtüberprüfung des Datenbestandes und damit eine Reduktion der Personenstämme um 23’000, die nicht mehr als erforder­lich eingestuft wurden. In der Regel handelte es sich dabei um Daten, die seit der Eingabe nicht weiter ergänzt und auch nicht weiter verwendet worden waren. Dem verbliebenen Bestand von 33’000 Personenstämmen entsprachen nunmehr 60’000 Vorgänge und 15’000 Kontaktpersonen. Die Zahl der Einträge im Journal blieb gleich.

Erst im März 1999 ergab eine weitere Anfrage neue Informationen über den Daten­bestand. Diese beziehen sich auf alle drei Datensysteme der Zentralstellendienste. Der gemeinsame Index von DOSIS, ISOK und FAMP wies danach insgesamt 64’028 Stämme aus. Davon waren 41’863 für DOSIS-Benutzer, 17’718 für ISOK-Benutzer und 7’249 für FAMP-Benutzer zugänglich, was einer Überlappung von 2’802 Stäm­men beziehungsweise erfassten Personen entspricht. Die Zahl der ISOK-Personen­stämme hatte sich seit dem Start des Systems Ende 1997 um rund 7’000 erhöht, die der DOSIS-Stämme in den zweieinhalb Jahren seit November 1996 um rund 8’000.

Die Angaben zu den Vorgangs- und Journaldaten wurden in der Antwort des Bun­desrates nicht weiter auf die drei einzelnen Datensysteme heruntergebrochen. Insge­samt waren 119’146 personenbezogene Vorgänge und 114’599 Journalinformationen verfügbar. Während sich die Zahl der personenbezogenen Vorgänge mit dem Aufbau der zwei neuen Systeme ISOK und FAMP verglichen mit den in DOSIS 1996 ver­fügbaren verdoppelt hat, hat sich die Zahl der darin registrierten Kontaktpersonen mehr als verfünffacht, nämlich auf insgesamt ca. 80’000. Der größte Teil dieser Per­sonen dürfte dabei in ISOK Vorgängen registriert sein.⁸¹

Über die zwischenzeitlichen Löschungen und effektiven Neueingaben existieren keine Angaben. Das integrierte System JANUS würde „jährliche Neuerfassungen in der (…) Größenordnung von 280’000 Einträgen durchaus zulassen. Wie viele Ein­träge ein zukünftiger Vollbetrieb voraussichtlich mit sich bringen wird, lässt sich nur schwer abschätzen, zumal gesamtschweizerisch heute erst DOSIS im Vollbetrieb steht. Mit der Inbetriebnahme von JANUS würden die zur Zeit nur dem Bundesamt für Polizeiwesen zugänglichen Datenkategorien des FAMP auch kantonalen Stellen erschlossen, womit sich die Zahl der sich heute auf ca. 15’000 Stammeinträge belau­fenden Neuerfassungen in den ersten Betriebsjahren auf etwa 20’000 erhöhen dürfte. Von den jährlichen Neuerfassungen gilt es allerdings die mit fortschreitendem Alter zunehmend ins Gewicht fallende Zahl der Löschungen in Abzug zu bringen.“⁸²

Selbst wenn sich die Datenbestände in den kommenden Jahren stabilisieren würden, so bleiben sie dennoch in Anbetracht der epidemiologischen Daten zum Umfang der Drogenszene unverhältnismäßig hoch. Dass die Zahl der des Drogenhandels ver­dächtigen in DOSIS gespeicherten Personen (41’000) über die der überhaupt poli­zeilich erfassbaren regelmäßigen Konsumentinnen und Konsumenten von Kokain und Heroin hinausgeht (ca. 30’000), ist schlicht und einfach absurd, selbst wenn man berücksichtigt, dass Strafverfolgung und sonstige polizeiliche Repression nicht nur den harten Drogen gelten und es neben polizeilich erfassbaren eine große Zahl von gelegentlichen Drogenkonsumierenden gibt.⁸³

Ein absolutes Missverhältnis zeigt sich ebenso im Vergleich zum tatsächlichen Out­put der Ermittlungen, erkennbar in den Kriminal- und Urteilsstatistiken. Für die Zahl der 1996 in DOSIS gespeicherten Stamm-Personen, 56’000 vor der Gesamtüberprü­fung im November, lässt sich ein solcher Vergleich noch vornehmen.⁸⁴ Diese Daten beziehen sich auf aktuelle Eingaben aus den Kantonen und der Zentralstelle von 1993-1996 sowie auf rückerfasste Anzeigen und Rapporte aus den Jahren 1987-1993. Nicht erkennbar ist die Zahl der vorzeitig gelöschten Daten. Diese dürfte aber in dieser ersten Phase des Datensystems relativ niedrig gewesen sein. Die Laufzeit für ungesicherte Daten betrug vor dem Inkrafttreten der JANUS-Verordnung zwei Jahre. Die interne Versuchsphase für DOSIS hatte im Januar 1993 begonnen. Für die ersten vom BAP erfassten ungesicherten Daten endete die Speicherungsdauer also im Januar 1995. Die Pilotphase mit acht Versuchskantonen startete im März 1994. Für die ersten von diesen Kantonen eingegebenen Daten war die Laufzeit im März 1996 beendet. Tatsächlich wurden in dieser Zeit alle den Zentralstellendiensten relevant erscheinenden Angaben aus der Meldepflicht nach Art. 28 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 3 BetmG⁸⁵, der Grundlage der sogenannten Betäubungsmittelstatistik, in DOSIS einge­ge­ben. Es handelt sich dabei per definitionem um gesicherte Daten, obwohl viele der angehobenen Verfahren mit Einstellungen oder Freisprüchen endeten. Ein Großteil des mit der Erfassung nach Meldepflicht beschäftigte Personal wurde zum Aufbau des Datenbestandes von DOSIS herangezogen.

Bei den 56’000 in DOSIS gespeicherten Personen aus den Jahren 1987-1993 handelt es sich offensichtlich um eine fast totale Erfassung der polizeilichen Datenbestände, also inklusive Kleinsthandels und Weitergabe durch Konsumierende, wohl unter Einschluss einiger bloß Konsumierenden. In diesem Zeitraum ergingen nämlich 7’791 Anzeigen wegen Handels, 1’433 Anzeigen wegen Schmuggels sowie 36’226 sogenannte „gemischte Fälle“ (Fälle mit gleichzeitigem Konsum), insgesamt 45’450 Anzeigen. Wegen bloßen Konsums ergingen in diesem Zeitraum knapp 120’000 Anzeigen, über die Hälfte davon wegen Cannabis. Viele der Anzeigen beziehen sich auf die selbe Person. Die insgesamt 37’000 Anzeigen wegen Verstößen gegen das BetmG im Jahre 1993 beispielsweise beziehen sich auf nur rund 25’000 Personen.⁸⁶ In dem Erfassungszeitraum von DOSIS bis 1993 wurden also 56’000 Personen auf­genommen, obwohl mit Sicherheit deutlich weniger als 40’000 Personen überhaupt im Handel oder im Gelegenheitshandel als Konsumierende polizeilich in Erschei­nung getreten sind. Im gleichen Zeitraum (1987-1993) ergingen 51’000 im Strafre­gister eingetra­gene Strafurteile wegen Betäubungsmitteldelikten, davon nur etwas mehr als 8’000 wegen Handels und Schmuggels und weitere 24’000 wegen Handels oder Schmug­gels und gleichzeitig wegen Konsums.⁸⁷ Weniger als 40 % dieser Ur­tei­le lauteten auf Freiheitsstrafe ohne Bewährung, sind also vom Richter als einiger­maßen bedeu­tend eingestuft. Jedenfalls sind in den Verurteilungen wegen Drogen­handels auch die eingeschlossen, die sich nur auf kleine Mengen beziehen, die keiner größeren Er­mittlung bedurften und jene, die mit Sicherheit nicht einen banden- oder gewerbs­mä­ßigen oder sonst organisierten Handel betreffen.

Betrachtet man diese Datenmengen, kann davon ausgegangen werden, dass die aller­meisten der in DOSIS aufgenommenen Personen nichts mit organisierter Krimi­nali­tät oder auch nur organisiertem Drogenhandel zu tun haben, für dessen Bekämp­fung das Informationssystem aufgebaut wurde. Die Tatsache, dass bei der ersten Gesamt­überprüfung des Datenbestandes 23’000 Stämme (41 %) als nicht mehr erforderlich gelöscht wurden, wirft ein Schlaglicht auf die Qualität der hier erfassten Da­ten. Es handelt sich um „absolute Rohlinge“.⁸⁸ Gleichzeitig demonst­riert dies die Breite der Ver­dachtsschöpfung im Rahmen von Vorfelder­mitt­lungen. Ähnlich wie bei der prä­ventiven politischen Polizei, dem Staatsschutz, beginnen Ein­grif­fe und Über­wachungen und entsprechend die Erfassung bereits zu einem Zeitpunkt, da ein wirk­licher, konkretisierbarer Verdacht einer Straftat noch nicht vor­liegt. Häufig wird die­ser Verdacht auch nie erreicht. Ein Polizeikader des Bundes versuchte eine feine, wohl aber untaugliche Form der Differenzierung der präventiven Polizei: „Dieser Be­griff ist juristisch nicht klar. Ich würde von einer Vor­feldermittlung sprechen, die darauf abzielt zu klären, ob ein strafrechtlich relevantes Verhalten vorliegt.“⁸⁹

3.3.2 Entwicklung der Kriminalanalyse und ihrer Instrumente

Mit dem Aufbau der elektronischen Datenverarbeitung bei der Polizei und der Fo­kussierung der Polizeiarbeit auf proaktive Tätigkeit eröffnet sich für die Kriminal­polizei ein Tätigkeitsfeld, welches früher den Geheimdiensten und der politischen Polizei vorbehalten war. Vorermittlung und aktive „Verdachtsschöpfung“ haben kaum mehr etwas mit der klassischen reaktiven Tätigkeit der Polizei zu tun, die dann handelt, wenn ein Rechtsbruch offensichtlich ist oder angezeigt wurde.

Um Maß und Grundlagen dieser Veränderungen abschätzen zu können, braucht man sich nur das alte Strafregister des Bundesamtes für Polizei vor Augen zu führen, wel­ches mittels einer bloßen elektronischen Namensdatei (ASTERIX) auf gut ein halbes Dutzend Paternoster-Schränke verwies, die Strafregisterauszüge von einigen hun­derttausend Personen enthielten, deren Akten von über einem Dutzend Beamten geführt und bewegt wurden. Erst in der zweiten Hälfte der 90er Jahre wurde dieses System durch ein EDV-gestütztes Strafregister (VOSTRA) abgelöst.

3.3.2.1 Die Organisation der Kriminalanalyse

Nicht ohne Grund kommt der Verfolgung des Drogenkonsums und -handels die Vor­reiterrolle bei der Modernisierung der Informatikmittel zu, handelt es sich doch dabei um die proaktive Arbeit der Kriminalpolizei par exellence.

Proaktive Tätigkeit und zur Verfügung stehende Datenmengen rufen nach Analyse­tätigkeit bei der Polizei, ein in der Schweiz, im Gegensatz zu Deutschland, den USA oder den Niederlanden, bis in die frühen 90er Jahre kaum verfolgtes Gebiet.

Die kriminalpolizeilichen Vorfeldermittler erheben zumindest den Anspruch, die von ihnen gesammelten Daten auszuwerten. Erst die Computerisierung der Informations­sammlung und  verarbeitung machte eine solche Kriminalanalyse möglich. Die Poli­zeien der Schweiz bemühten sich in den letzten Jahren, bei den dabei angewendeten Methoden zu internationalen Standards aufzuschließen. Im Jahre 1997 organisierten die Zent­ralstellen gemeinsam mit dem Schweizerischen Polizei Institut Neuenburg (SPIN) einen ersten Kurs für Kriminalanalytiker.⁹⁰ „Die Instruktionen wurden durch belgi­sche Fachleute erteilt. Es war ein sehr guter Kurs. Im 1998 fand am gleichen Ort wiederum ein Kurs statt. Aus dem 97er [Kurs] bildete sich eine Kerngruppe. Darin sind vertreten Kantonspolizei St.Gallen, Stadtpolizei Bern, Kantonspolizei Tessin, Kantonspolizei Luzern und Kantonspolizei Genf. Diese Kerngruppe hat als Ziel, die Analyse in der ganzen Schweiz aufzubauen. Bern übernimmt die Supporte, welche in den Kantonen auch ab und zu gemacht werden müssen.“⁹¹

Anfang 1999 gab es in der Schweiz insgesamt rund 50 nach internationalen Stan­dards ausgebildete Kriminalanalytiker.⁹² Auch wenn diese Zahl inzwischen durch die Initiativen der Kerngruppe, durch die Unterstützung der ZSD und insbesondere durch weitere Kurse gestiegen sein dürfte, so bleibt doch die Personalstärke der Kri­minalanalysestellen bzw. der Auswertungsdienststellen insgesamt beim Bund und bei den Kantonen eher begrenzt und reichte bis vor kurzem nicht an die anderer ver­gleichbarer westeuropäischer Staaten heran.⁹³ Der Ausbau ist nach Einschätzung von kantonalen Polizeibeamten „relativ schwierig. Die Ressourcen, die durch die Kan­tone bereitgestellt werden, sind sehr unterschiedlich.“⁹⁴ Einige sind deshalb gegen­über dem Effekt der neuen Methoden skeptisch. Die Kriminalanalysestellen machten „im Grunde nichts anderes als Fallanalysen“.⁹⁵ Mit den personellen Ausweitungen in den Jahren 2000 und 2001 stehen nun dem Bund die nötigen Kapazitäten zur Ver­fügung. Eine Folge zeigt sich in der verbesserten Qualität der publizierten Berichte, für die nun der Dienst für Analyse und Prävention verantwortlich zeichnet.⁹⁶

Bezüglich der Rollenteilung von Bund und Kantonen herrscht bei den kantonalen Polizeibeamten Skepsis, aber auch Zustimmung zu einer verstärkten Rolle des Bun­des: „Wenn man OK ansehen will in der Schweiz und das ernsthaft machen will, dann ist das Sache des Bundes. Es kann nicht sein, dass man da in der Region etwas bastelt, wir dienen dem Bund zu, das ist überhaupt keine Frage. Wenn einer etwas anders sagt, dann versteht er nichts von der Sache. Auf der anderen Seite habe ich dann natürlich eine Chance gesehen. Und zwar die Chance, dass wir kriminalpoli­zeilich mit Task Forces arbeiten können, dass wir vielleicht gewisse Sachen aufglei­sen kön­nen, um die Zusammenarbeit zu verbessern, was ja der Sache schlussendlich gedient hätte. Und die Idee war: Wir decken nebst der regionalen Analyse, die jetzt überall gemacht wird, auch noch den Vorermittlungsbereich ab. Das hätten wir an und für sich auch können, in dem Moment, wo wir die anderen, die recht­lichen Voraus­setzungen für den Datentransfer erhalten hätten. Der einzige Kanton, der das in der Zentral­schweiz im Moment hat, ist der Kanton Luzern. Ich kann an andere Polizeibe­hörden bei bloßer Verdachtslage übermitteln, das ist kein Problem. Das ist rechtlich abge­deckt, das haben wir ins neue Polizeigesetz aufgenommen. Die ande­ren Kan­tone haben das noch nicht, und da ist das heikel. Denn das ist Verdachtswis­sen, das sind Verdachtslagen, nicht gesicherte Daten, die Fichenaffäre lässt grüßen, oder. Das ist ein großes Prob­lem gewesen. Also die Vorermittlung, so wie wir sie haben machen wollen, hätte schon ein rechtliches Problem aufgeworfen, wo man jetzt im Moment dran gegangen ist, das über das Konkordat zu lösen, aber durch ein schwei­zerisches, da sind bereits Arbeiten im Gange.“⁹⁷

„Da könnt Ihr natürlich ins Gesetz schreiben, was Ihr wollt, es sei zu melden nach Bern. Sie haben bestimmt bemerkt, wie die Zusammenarbeit etwa so ist. Wobei, muss ich auch sagen, betreffs unseres Kantons, wir bemühen uns sehr darum mit Bern zusammen zu arbeiten und auch gut zusammen zu arbeiten, also mit den Zentral­stellendiensten. Wir hatten in der Ver­gangenheit auch gute Produkte und guten Nut­zen. Dies muss man auch erwähnen. Es ist nicht nur alles negativ, was man hört von dort oben. Das Problem ist, es ist ein Administra­tiv-Tiger dort oben. Das ist keine Kriminalpolizei. Es ist für mich … und die wollen jetzt da so ein BKA aus dem Boden stampfen. Das einzig Negative, was passieren kann, wenn die dies machen, ist, dass sie uns die guten Leute wegnehmen, da sie diesen andere Löhne zahlen können. Po­sitives gibt es nicht sehr vieles. Wenn sie diese wiederum arbeiten lassen, wie sie bis anhin arbeiten, kommt es nicht sehr gut heraus.“⁹⁸

„Ich hatte … schon etliche Diskussionen gehabt [mit einem Bundesbeamten]. Er sagt mir, es sei schon verrückt, was hier läuft, was ich für Informationen habe und das machen wir nun. Wenn ich dann sage, ja Gottfried-Stutz, falls unser Kanton betrof­fen ist, gib mir doch mal Information darüber. Wenn du weißt, wir haben hier Ver­dachtslage, komm mit dem Zeug, übermittle es. Ich habe noch nie etwas erhalten. Das zeigt, dass ich gar nicht abschätzen kann auf dieser Ebene, wie das Lagebild heute sich konkret zeigt. Ich kann es nicht abschät­zen. Ich muss auch sagen als Praktiker, wir die draußen sind an der Front hier im Kanton, bemerken am ehesten, wenn irgendwo ein Feuer ist und es brennt. Wir bemerken das. Dies kann Bundes-Bern nicht bemerken. Was Bundes-Bern machen kann nachher, ist entspre­chende Informationen einholen, Querverbindungen, Links herstellen, wenn dies flächende­ckend passiert. Heute ist es z.B. so, trotz ISOK und DOSIS, es kann der Waadtländer bezüg­lich der gleichen Leute ermitteln, wie wir hier, und keiner weiß etwas davon. Das haben wir schon gehabt.“⁹⁹

Im Idealfall, so schreibt Pütter in seiner Analyse des OK-Komplexes in der deut­schen Polizei, sei die Auswertung in allen Phasen eines OK-Falles informatorisch präsent. Er zitiert einen Auswerter eines deutschen Landeskriminalamtes mit den Worten: „Wir sind im Grunde vorgelagert, begleitend und nachgelagert.“¹⁰⁰ Die Aus­wertung von Informationen soll nicht erst dann beginnen, wenn ein Ermittlungsver­fahren förmlich eröffnet wird, sondern bereits im Vorfeld einsetzen und auch nach Abschluss eines Verfahrens die dabei zusammengetragenen Erkenntnisse auf An­satzpunkte für weitere Ermittlungen abklopfen.

Dem Konzept nach folgt man dieser Forderung auch in der Schweiz. Da OK im en­geren Sinne, aber auch die von vielen Polizeiführern als Basis-OK verstandene ge­werbliche oder bandenmäßige Kriminalität¹⁰¹ nicht sichtbar oder zumindest als sol­che nicht von vornherein erkennbar ist, soll die Ermittlungstätigkeit vor dem eigent­lichen Anfangsverdacht beginnen. Auswertungs- oder Analysestellen und Vor­er­mittlung werden nicht umsonst meist im selben Atemzug genannt. Zur Verdeutli­chung des Anfangsverdachts bemühen die Polizei- und Untersuchungsbeamten in der Regel das Bild vom Rauch, der von einem Feuer stammen muss. Dabei ist man zu­mindest theoretisch gegenüber allen möglichen Informationen offen: sogenannte Gasseninfos, Mitteilung von Informanten, allgemein zugängliche Quellen, bereits geführte Strafverfahren, etc. In der kantonalen Praxis richtet sich die Vorermittlung vor allem darauf, die Fachdienststellen mit Hintergrundinformationen zu versorgen, insbesondere bei Einbruchsserien und Drogenfällen. Über die Hälfte der Tätigkeiten des operativen Dienstes richtet sich auf Vorermittlungen. „Die Analyse muss ein Füh­rungsinstrument sein. Das Papier, das die mir machen: Da will ich nicht lesen, was wir in der letzten Woche gemacht haben. Das ist Vergangenheitsbewältigung. Ich will wissen, was ist passiert an Kriminalitätsphänomenen und welche Maßnah­men kann man treffen, um gezielt dagegen vorzugehen.“¹⁰²

Die Auswerter im Kanton Luzern bedienen sich einerseits der Vorgangsverwaltung in ABI, einem EDV-System, das ihnen einen Überblick über aktuelle Ermittlungen verschafft, andererseits der kantonalen Vorermittlungsdatenbank, in die entspre­chende Informationen ohne zureichenden Verdacht eingegeben werden.

Bei der Kantonspolizei Zürich laufen die Vorermittlungen ebenfalls zu einem großen Teil in den Fachdienststellen und werden zudem gespeist aus den Informationen der Außenfahndung. Die Nachrichtenoffiziere der Fachdienststellen setzen sich regel­mäßig zusammen, um ihre Erkenntnisse abzugleichen und gegebenenfalls den Er­mittlungsoffizier zu mobilisieren, um eine Sonderkommission zu bilden.

3.3.2.2 Analyse und Vorermittlung

Die Fälle, die von OK-Dienststellen oder eigens zusammengestellten Sonderkom­missionen bearbeitet werden, ergeben sich nicht von selbst durch die fachliche oder örtliche Zuständigkeit, sondern sind Ergebnis einer Auswahl. Dies gilt insbesondere für flächenmäßig große Kantone wie Bern: Delikte, die auf eine Region beschränkt sind, werden auch von den regionalen Frontabteilungen aufgenommen. „Auf der anderen Seite gibt es bestimmte Informationsquellen, die sonst irgendwo herkom­men. Je nach dem, wie griffig die Information ist, wie viel man daraus bereits ziehen kann, ist das bereits etwas, was durch das Fachdezernat OK wahrgenommen wird. Ob das nun im Bereich OK ist oder im Bereich Betäubungsmittel oder weiß Gott wo. Und dann wird das von dort aus analysiert und unter Umständen wieder an die Re­gion zur selbständigen Bearbeitung herausgegeben, oder es wird gemeinsam mit der Region oder nur im Fachdezernat bearbeitet. Da gibt es eine Reihe von Schattierun­gen – je nach dem eben, woher die Information kommt.“¹⁰³ Kriminalanalyse bezieht sich nicht nur auf OK, sondern soll das allgemeine Kriminalitätsgeschehen im Kan­ton im Blick behalten. „Die Erkenntnisse werden weitergegeben an die Mitarbeiter, damit sie selber zielgerichtet ihre Arbeit darauf ausrichten können. Das ganze wird abgeglichen in der Region Westschweiz oder Nordwestschweiz. Da wird geschaut: Gibt es Schwerpunkte, gibt es Phänomene dementsprechend, zu denen man zielge­richtet Kräfte einsetzen kann? … Natürlich wird darauf abgestellt, möglichst zeitver­zugslos die Kriminalitätslage im Kanton zu erfassen. Was dann aber daraus abge­leitet und analysiert wird – wie ist die Vorgehensweise einerseits und was gibt es für Rückschlüsse für die Zusammensetzung der Gruppierungen – das kann dann wieder Hinweise darauf geben, dass es da im Falle um organisierte Basiskriminalität oder gar um organisierte Kriminalität geht. So wird das ausgewertet und das wird lau­fend gemacht. Also das heißt mit anderen Worten: Jedes Delikt, das sich hier im Kanton ereignet, wird innerhalb weniger Stunden zentral ausgewertet, hier im Mut­terhaus, nach diesen Kriterien.“¹⁰⁴

Auch der Kanton St.Gallen hat einen Vorermittlungsdienst bei der Kriminalpolizei eingerichtet. Dieser Vorermittlungsdienst könne allerdings nur in bescheidenem Ausmaß Kriminalanalysen betreiben. Die Vorermittlung mache „Vorabklärungen, bevor man gegen einen bestimmten Täter ermittelt, konkret in bezug auf eine be­stimmte Straftat ermittelt. Das sind dann auch die Leute, die spezialisiert sind auf verdeckte Ermittlungen, die die entsprechenden technischen Mittel haben, die auch EDV-mäßig entsprechend ausgerüstet sind, Gefährdungsanalysen machen können, also auch relativ früh einsteigen können, bevor etwas passiert. (…) Die arbeiten sehr viel mit Informanten zusammen. (…) Die kriegen einen Input zum Teil von den Poli­zei­behörden an der Front, wenn man sieht, da entwickelt sich eine neue Kriminali­täts­form, und natürlich auch mit uns, von Untersuchungsrichterseite, wenn man das Gefühl hat, da entwickelt sich etwas, das man etwas genauer durchschauen müsste. (…) Wenn die Vorermittlung ans Werk geht, gibt es noch kein Ermittlungsverfahren, ja noch nicht einmal einen Fall, sondern allenfalls eine vage Hypothese: Man stellt fest, im Milieu wird verstärkt mit Kokain gehandelt. Und dann sagt man, jetzt klärt mal ab, was da läuft. Und dann beginnen die relativ unspezifisch, die Lage zu analy­sieren und das klappt dann relativ gut. Oder Extasy meinetwegen. Da kann man sagen, wir haben ein Problem mit Extasy. Sagt uns mal, wie das strukturiert ist. Und dann beginnen die irgendwo, sich mit der Sache zu beschäftigen und versuchen dann, die Strukturen der Sache zu erkennen.“¹⁰⁵

Vorermittlung und Auswertung schaffen erst die Voraussetzungen dafür, dass aus den Rauchsäulen ein Fall wird. Bereits in diesem Stadium, bereits im Vorfeld einer konkreten Verdachtslage, wird personenbezogen ermittelt: „Es ist auch vom opera­tiven Gesichtspunkt aus ein personenbezogener Ansatz in diesem qualifizierten Kri­minalitätsfeld, sonst rennen sie nach. Sie müssen Personen erkennen, ihre Bewe­gungsbilder, die in der Vergangenheit Straftaten begangen haben (oder bei denen) auch ebenso eine hohe Wahrscheinlichkeit besteht, dass sie zukünftig Straftaten auf der sehr hohen Ebene des Verbrechens begehen. Die Verhältnismäßigkeit muss ge­wahrt bleiben. Dann führen sie sogenannte Strukturermittlungen durch. (…) Das sind Ermittlungen, wo es darum geht, Personen oder Personengruppen in einem bestimmten kriminellen Milieu … einzuordnen.“¹⁰⁶

Dieser personen- oder strukturbezogene Ansatz, im Gegensatz zum klassischen tat­bestandsbezogenen Ansatz, kennzeichnet Milieuermittlungen insgesamt. Ermittelt wird vor allem gegen die übliche Klientel des Milieus, aber auch gegen Personen, die neu in der Szene auftauchen und deshalb auffallen. Ein wesentliches Kriterium für die Auswahl der Zielpersonen ist dabei die ethnische Zugehörigkeit. Für manche Drogenspezialisten stehen Albaner oder Kosovo-Albaner grundsätzlich im Geruch des Verdachts. Russen erregen spätestens dann die Aufmerksamkeit, wenn sie einer selbständigen ökonomischen Tätigkeit nachgehen oder besonders reich erscheinen. Die personen- oder strukturbezogene Ermittlung soll zwar noch nicht bekannte oder gar noch nicht begangene Straftaten aufdecken, sie bleibt aber dennoch faktisch in ihren Kriterien rückwärts gewandt und orientiert sich an Erfahrungen, die in vergan­genen Ermittlungen gemacht wurden. Die Indikatoren und die Definition für OK sind dabei sekundär. Sie rechtfertigen es im Nachhinein, eine Person oder einen Vorgang in ISOK zu erfassen, aber sie geben nicht den Ausschlag dafür, dass die Betroffenen überhaupt zum Gegenstand von Abklärungen werden.

Dies gilt insbesondere für die Ermittlungen in den Kantonen, die meist als soge­nannte Basis-OK-Fälle, d.h. im Drogen- oder im Rotlichtmilieu oder bei organisier­tem Diebstahl, ihren Anfang nehmen. Die beiden Fälle im Kanton Luzern, in denen man schließlich Ermittlungen nach Art. 260ter StGB geführt hat, sind jedenfalls aus solchen Zusammenhängen entstanden. In St.Gallen hat man sich 1995/96 zweimal vergeblich an OK-Verfahren im eigentlichen Sinne versucht. Seither beschränke man sich, was OK betrifft, auf „einzelne Feststellungen, eben einen Analysebericht in einem bestimmten Umfeld“, weil sich „OK als Ganze“ nicht im Kanton abspiele. Die Verdichtung und damit die Aufarbeitung der Analyseberichte müsse beim Bund erfolgen.¹⁰⁷ Diese Einschätzung und Feststellung entspricht derjenigen im Kanton Luzern und in den allermeisten Kantonen.

Die Zentralstellendienste beziehen die Informationen, die zum Ausgangspunkt von Ermittlungen werden können, zum Teil aus den Kantonen, vorrangig aber aus Nach­richten, die sie aus dem Ausland erhalten. Im Michailow-Fall sei das beispielsweise so gewesen, erklärt der Leiter der Zentralstellendienste beim BAP, Gussmann. Hier sei aus dem Ausland der Hinweis auf eine kriminelle Organisation gekommen. Dann habe es Rückfragen gegeben. Man suche nach einem oder auch mehreren Kantonen – im Falle Michailow waren das Genf und Waadt –, in denen der Fall oder die entspre­chende Person eine Rolle spiele. Die Zentralstellendienste seien dabei vor allem im Rahmen der Vorermittlung und der Auswertung tätig: 90 % aller Fälle begännen mit einer Information aus dem Ausland. Die länderbezogenen Analyse-Kommissariate arbeiteten den Ermittlern zu und belieferten sie mit Analyseberichten.

Elf solcher Analyseberichte gab es 1998, 1999 waren es 18, alle erstellt durch das Kommissariat GUS-Staaten, das seine Arbeit im Jahre 1996 begann.¹⁰⁸ Das Kommissa­riat Italien wurde erst 1998 eingerichtet. „Die Sammlung von Informatio­nen erfolgt ausschließlich projektbezogen. Die Analyse der Daten hat zum Ziel, dem Auftraggeber einen Überblick über das OK Phänomen zu geben und ihm Wege auf­zuzeigen, wie gegen diese Bedrohung vorgegangen werden kann.“¹⁰⁹

Die Fokussierung auf die sogenannte „ROK“ und der Umstand, dass die ZSD schwerpunktmäßig Daten aus den osteuropäischen Staaten bearbeiten, werden durch die systematische Auswertung und Abklärung von Visumsanträgen aus den osteuro­päischen Ländern unterstützt. Vor diesem Hintergrund kann es nur erstaunen, dass man sich bei den ZSD die Dominanz ausländischer Täter und Verdächtiger in den eigenen Daten nicht erklären kann. So heißt es im Lagebericht für 1998: „Auffallend ist die Absenz einer ‚schweizerischen’ kriminellen Organisation. Das gleiche Phä­nomen lässt sich in den Lageberichten anderer westlicher Industriestaaten feststellen. Amerikanische Lageberichte sprechen nicht von eigentlich amerikanischen Organi­sationen, sondern durchgehend von italo amerikanischen, hispano amerikanischen u. dgl. Ebenso wenig ist in Europa die Rede von französischen oder deutschen krimi­nellen Organisationen. Ob sich hinter dieser Zurückhaltung eine besondere Realität verbirgt oder ob es sich lediglich um ein sprachliches Tabu handelt, lässt sich anhand des zur Verfügung stehenden Materials nicht sagen.“¹¹⁰ Die Antwort auf diese Frage wäre einfach, wenn man die polizeiliche Tätigkeit mitreflektieren würde. Sie lautet sprichwörtlich: „Wie man in den Wald ruft, so schallt es auch wieder heraus“.

Trotz der angeblich enormen Erkenntnisse der Zentralstellendienste, sind die Kan­tone mit den gelieferten Informationen eher unzufrieden. In keinem einzigen Inter­view mit den kantonalen Polizeiorganen fehlte diese Kritik. Sie kam nicht nur von den „Frontarbeitern“, sondern auch und gerade von den höchsten Kadern. Nur der kleinste Teil der Informationen zu einem Fall komme von den Zentralstellen, die Anfragen würden zu langsam bearbeitet, man habe es nicht mit Praktikern zu tun, es herrsche eine Verwaltungs- und Beamtenmentalität und ähnliche Bemerkungen wa­ren zu hören, einschließlich genüsslicher Schilderungen von groben professionel­len Fehlern. Die meisten Informationen kämen von den eigenen Diensten, oder von der Zusammenarbeit mit anderen Kantonspolizeien oder sogar von Direktkontakten mit ausländischen Polizeistellen. Ganz missen möchte man das Bundesamt für Poli­zeiwesen und die Zentralstellendienste jedoch nicht: „Es gibt auch (Sitzungen) – in der nächsten Zeit ist wieder so ein Termin –, wo Informationen, die vom Bund ka­men, analysiert werden.“¹¹¹

Der Bedarf nach Analyse durch die Bundesstelle ist vorhanden: „Das kann zufällig sein, das kann systematisch sein, das kann sich um irgendeine Begebenheit han­deln.“ In jedem Falle müsse der Bund die Verdichtung der Daten übernehmen. „Das ist der naheliegendste Weg in dieser ganzen Bekämpfungsstrategie, dass der Bund die Ver­dichtung (übernimmt und durch) die internationalen Kontakte, aus nachrich­ten­dienstlichen Quellen etc., entsprechende Hinweise den Kantonen zuweist.“¹¹²

3.3.2.3 Kriminalistische Fallanalyse

Während es bei der Auswertung im Vorfeld vor allem darum geht, vage Anhalts­punkte zu einer Verdachtslage zu verdichten, um überhaupt einen Fall zu schaffen, der gegebenenfalls in ein konkretes Ermittlungsverfahren münden kann, geht es im Verfahren selbst um das Management großer Datenbestände. Die Auswerter oder Analytiker arbeiten dabei entweder für spezifisch fallbezogen zusammengezogene Sonderkommissionen oder für eine Ermittlungsgruppe eines OK Dezernates oder für eine bei den Zentralstellen gebildeten Koordinationsgruppe, an der mehrere Kantone beteiligt sind und für die im BAP die Infrastruktur zur Verfügung gestellt wird.

Die Zahl der Fälle, in denen dies geschieht, ist verhältnismäßig gering. Der ZSD-Geschäftsbericht für 1998 bezeichnet 82 der insgesamt 197 Koordinationsfälle als „groß“. Davon bezogen sich 54 auf Drogenhandel. Die Bewertung als „groß“ dürfte dabei eher relativ sein, wenn man bedenkt, dass für alle 197 Koordinationsfälle ins­gesamt gerade „mehr als 200“ Arbeitssitzungen notwendig waren.¹¹³ Die Zahl der Fälle, in denen eine feste, über Wochen oder Monate laufende Koordinationsgruppe eingerichtet wurde, liegt daher erheblich niedriger. Konsequenterweise wählte man für den Lagebericht 1998 insgesamt 140 „große Fälle“ aus den Jahren 1987 97 aus, von denen 36 der organisierten Kriminalität zugeordnet wurden.¹¹⁴ Auch in den Kanto­nen ist die Zahl der Sonderkommissionen niedrig. In Luzern griff man seit der Einführung des neuen Organisationsmodells gerade in fünf Fällen zu diesem Mittel. Die Kapazitäten reichen auch kaum aus, um mehr als eine dieser Kommissionen parallel zu führen. Größere Kantone mit einer höheren Personaldichte hingegen kön­nen sich dies häufiger erlauben. OK-Fälle im engeren Sinne sind eher die Ausnahme, häufiger handelt es sich um Kapitalverbrechen.

In den Fällen, die mit operativer Kriminalanalyse begleitet werden, ist die Menge der zu bearbeitenden Daten erheblich, z.B. in einem Verfahren im Basis-OK-Bereich: „Wir führen momentan eine Aktion mit 1800 Datensätzen verschiedenster Art aus Kontrollen etc. durch. Ich möchte auch irgendwann diesen Support leisten. Aber unsere Sachbearbeiter hier …“¹¹⁵ Es handelt sich um Arbeiten, die einen hohen Grad von analytischer Kenntnis und Erfahrung erfordern, die die zur Verfügung stehenden Kapazitäten schnell ausschöpfen und die äußerst fehleranfällig sind. „Ob ich in ei­nem Basis-OK-Verfahren einen Einbruch bearbeite oder ob das ein Einzeltäter ge­wesen ist, das ist für die Frontarbeit egal, das ist Hans was Heiri. Ich kann da einen rein­stoßen, wen ich will, der kann darin schwimmen, das haben wir jetzt in verschie­de­nen Verfahren gesehen. Was aber das Problem ist, bei der Datenmenge, bei der Datenflut, wenn es viele involvierte Personen sind und verschiedene Delikts­felder, wo man arbeitsteilig agiert, wie das bei der OK der Fall ist, bei einer solchen Flut können Sie dann gar nichts mehr sehen. Dafür braucht es dann das Instrument der Analyse, und dafür braucht es – für die Führung vor allem – Leute, die entspre­chen­de Erfahrungen haben, sonst verzettelt man sich. Die Führung einer solchen Soko, das ist das Kerngeschäft der Kripo-Leitung. Da steigen wir also selbst ein und ent­fal­ten Aktivitäten. Das hat gut funktioniert.“¹¹⁶

Die Entscheidung darüber, ob ein Fall eingehend analysiert werden soll, wird in Luzern in Absprache zwischen den ermittelnden Sachbearbeitern und der Kripo-Leitung gefällt. Die Entscheidung ist immer eine Prioritätensetzung. Der Analytiker, der sich im Rahmen seiner normalen Arbeit mit strategischer Kriminal­analyse be­schäftigt und in die Vorermittlung eingebunden ist, arbeitet dann nur an diesem Fall.

Die Arbeit des Analytikers besteht darin, das Beziehungsgeflecht zwischen den in­volvierten Personen zu entwirren, darzustellen, wer mit wem in welchem Verhält­nis steht, wer was besitzt, wo Berührungspunkte zwischen den Personen, Sachen und Objekten existieren. Ziel ist es, aus dieser Darstellung Hypothesen zu entwi­ckeln, Fragen herauszuarbeiten, der die Ermittler oder der operative Dienst (also die mit verdeckten Methoden arbeitende Stelle) weiter nachgehen sollen. Dabei kommen Expertensysteme oder Informatik-Tools zum Einsatz, die speziell für derar­tige Netz­werk Analysen entwickelt wurden. Die Schweiz, genauer gesagt die Zent­ralstellen, haben 1997 Lizenzen für I2 eingekauft, „die weltweit am häufigsten gebrauchte Ana­ly­seapplikation. Sie wird von al­len wichtigen Polizeidienst­stellen im Ausland eingesetzt und unter­stützt die Analysearbeit durch Visualisierung von gro­ßen Da­ten­mengen.“¹¹⁷ Ziel der An­schaf­fung war es, in den Kanto­nen un lan­guage d’en­qu­ête com­mun einzu­führen.¹¹⁸ Der Einkauf stütz­te sich zwar auf einen Be­schluss der Polizei­kommandan­ten­konferenz, stieß aber nicht bei allen Kantonen auf eitle Freude. Seine Fachleute, so der Kripo-Chef des Kantons Zürich „ka­men zurück und haben gesagt: völlig ver­altet. Für uns kein Interesse.“ Der Bund habe aber dem Drän­gen der Kan­tone, die bis da­hin nicht über ein derartiges System ver­fügten, ent­spro­chen. Immer­hin, so un­ser Interview­partner bei der Kan­tons­polizei Zürich, seien Verbes­serungs­vorschläge aufge­griffen wor­den, so dass „das System heute in einer viel besse­ren Variante da steht.“¹¹⁹ Jedem Kanton stehen nun zwei Leihlizenzen zur Verfügung.

Wie ein solches System funktioniert, geht aus neben stehender Grafik des deutschen Bun­deskriminalamtes her­vor: „Die Abbildung ist ein kleiner (er­fundener) Aus­schnitt, und zwar ein Pfad, der zeigt, was der Otto S. (Start­ob­jekt) mit dem Sylvio S. (Zielob­jekt) zu tun hat. Es mag noch andere solche Pfade geben. Diese zusammen bilden das Verbin­dungsnetz zwischen den zwei Personen. Pfade setzen sich aus di­rekten Relationen zwi­schen Objek­ten zusammen. Ob­jekte sind z.B. Personen, Sa­chen, Ereignisse, Ver­fah­ren, Orte u.a. Re­lationen sind z.B. ‘Kon­takt_mit’, ‘betei­ligt_an’, insge­samt ca. 30 Arten von Re­la­tio­nen. De­ren Rich­tung wird mit Prä- oder Suffixen ausge­drückt, z.B. ist ‘Be­sitz_von’ die Umkehrung von ‘hat_Besitz’. Nur diese Ob­jekte und Relatio­nen sind in der Datenbank ge­spei­chert. Das Auffinden von Pfaden gelingt ohne Rechner­hilfe allenfalls zufällig, unter Zeit­aufwand, mit guten Kennt­nissen des kriminellen Umfel­des, nur über wenige Stufen und nicht er­schöpfend.“¹²⁰

I2 kam beispielsweise im Michailow-Fall zum Einsatz.¹²¹ Das sei ein gutes Instru­men­tarium, allerdings komme es „immer wieder auf die Menschen an, die das be­dienen. Sie können natürlich eine TK (Telefonkontrolle) machen, und nachher las­sen sie das ausdrucken, wo jeder mit jedem verbunden ist, und oh, dann haben sie OK (das Beziehungsnetz einer kriminellen Organisation). Dabei haben die nur ein­mal miteinander telefoniert. Was soll das? So sind aber zum Teil die Leute von den ZSD daher gekommen. Super, das ist OK. Bingo, morgen kön­nen sie vor Gericht.“¹²²

Die Datenbestände, die mit Hilfe von I2 visualisiert werden, sind selbst bereits in Datenbanken erfasst. Den Kantonen war bisher nur erlaubt, mit ihren eigenen Daten­beständen solche Analysen vorzunehmen. Aus ISOK oder DOSIS konnten nur die Zentralstellen entsprechende Daten zur Analyse entnehmen. Auch hier wurde mit den zuständigen Analytikern ein „Vertrag“ gemacht, der das Ziel der Arbeit festlegt. Erst mit der Zusammenfassung der ZSD-Datensysteme in JANUS haben auch die Kantone eine Schnittstelle erhalten und dürfen nun mit JANUS-Daten Analysen vor­nehmen.¹²³ Die Auswertung und Visualisierung mit Hilfe von I2 mag den Polizeien im Einzelfall durchaus die Ermittlungsarbeit erleichtern. Der frühere ZSD-Kriminalanalysechef Michael Lauber sagt in Le Temps: „le programme ne nous apporte aucunes preuves d’un délit, mais nous aide à les chercher.“¹²⁴ Anders ausge­drückt: Es hilft bei der Konstruktion eines Verdachts. Entscheidend ist dabei nicht nur die Qualität des Analytikers, sondern auch die Tatsache, dass die zugrunde liegenden Daten vielfach unbestätigt oder schlichtweg falsch sind.

3.3.2.4 Lagebilder und -berichte

Das Detailkonzept zur Reorganisation der Zentralstellen verlangt nicht nur die Unterstützung der Kantone mit Einzelinformationen und operativen Analysen, son­dern insbesondere die regelmäßige Ausarbeitung von Lageberichten. Im Drogen­be­reich waren derartige Berichte seit längerem gang und gäbe. Sie umfassten u.a. Daten über sichergestellte Drogenmengen in den einzelnen Kantonen, von den Kantonen selbst verfasste Kurzberichte und Bewertungen einzelner Schwerpunkte. Ver­glichen mit der jährlichen Betäubungsmittelstatistik des BAP, die Angaben über die sicher­gestellten Mengen, über die Zahl der Verzeigungen, Art der Delikte, Art der Drogen, Mehr­fach- oder Erstverzeigungen und Informationen zu Alter, Geschlecht und Nati­onali­tät der erfassten Personen macht, blieben die Lageberichte eher rudimentär. Ab 1997 begann man die drogenbezogenen Berichte um ein weiteres Kapitel über Falschgeld-Kriminalität zu ergänzen. Im zweiten Halbjahr 1998 kamen nicht nur weitere Delikt­felder hinzu, Menschenhandel und Pornographie, sondern erstmals ein „Lagebild Organisierte Kriminalität“.

Bereits im Detailkonzept für die ZSD-Reorganisation von 1996 waren an diese Ver­öffentlichungen hohe Erwartungen geknüpft. Sie sollten es ermöglichen, die Krimi­nalitätsentwicklung in der Schweiz in den nächsten zwei bis fünf Jahren zu prognos­tizieren. Daneben war eine breit abgestützte und aussagekräftige Statistik für alle Bereiche der organisierten Kriminalität geplant, die in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Statistik erstellt werden sollte. Daraus wurde nichts. Als Adressaten hatte man sich die politischen und polizeilichen Führungen auserkoren. Es wäre darum gegangen, aus den vorhandenen Informationen ein politisch und für die poli­zeiliche Schwerpunktsetzung verwertbares Bild des Umfangs und der Gefährlichkeit der organisierten Kriminalität zu zeichnen.¹²⁵

Anders als bei den üblichen deliktspezifischen Lagebildern und bei Kriminalstatisti­ken kann die Polizei bei der Erstellung von OK Lageberichten nicht einfach auf die üblichen Indikatoren wie Art und Zahl der Verzeigungen, Täter bzw. Tatverdächtige und ihre Merkmale (Geschlecht, Alter, Nationalität) zurückgreifen. Organisierte Kriminalität impliziert eine Bewertung von Handlungen und gegebenenfalls sogar von organisatorischen Strukturen. Derartige Be- und Auswertungen haben nicht erst die schweizerische Polizei vor schier unlösbare Schwierigkeiten gestellt.

Ein Blick auf andere Staaten zeigt grundsätzlich zwei Verfahren bei der Erstellung der Berichte.¹²⁶ In den Niederlanden bemüht sich die Polizei, Organisationen zu zäh­len. Die Zentralstelle (Centrale Recherche Informatiedienst, CRI), fordert die Intelli­gence-Dienststellen der regionalen Polizeien jährlich mittels Fragebogens auf, die ihnen bekannten kriminellen Organisationen und Gruppen zu klassifizieren. Die aus­gefüllten Fragebogen werden im CRI ausgewertet und zu einer Analyse verarbeitet, deren Ergebnis eine Zahl in den Niederlanden aktiver krimineller Organisationen und die Bewertung ihres Grades an Organisiertheit darstellt. Je nachdem, wie viele der in den Fragebogen und auf der offiziellen Indikatorenliste genannten Merkmale auf die vorgebliche Organisation zutreffen, wird sie als wenig, mittel oder hochgra­dig organisiert klassifiziert.

In Deutschland zählt man Ermittlungsverfahren, die von der Polizei (und zwar nicht nur von den OK-Dienststellen), anhand eines Fragebogens der organisierten Krimi­nalität zugeschlagen werden. Dabei werden zusätzlich OK Eigenarten erfasst. Die Ausfüllenden müssen sich zu den in der OK Definition aufgelisteten Alternati­ven (gewerbliche/geschäftsähnliche Strukturen, Gewalt und Einschüchterung, Ein­fluss­nahme auf Politik, Medien, Wirtschaft und Verwaltung) äußern, zur Frage der inter­nationalen Tatbegehung, zur Zahl der einzelnen Delikte und der Tatverdächti­gen, zum Ausländeranteil, zur Bewaffnung, zur geschätzten Schadenssumme und zum geschätzten Gewinn. Dieses Verfahren wurde mit einigen Abstrichen und Ergänzun­gen auch im EU Rahmen übernommen.

Die ZSD haben für ihre OK Lageberichte eine Mischform gewählt. Die Berichte ver­stehen sich selbst als „erste Annäherung an die kriminalistische Reali­tät“, sie skizzie­ren „vorläufige Konturen der Aktivitäten krimineller Organisationen in der Schweiz“.¹²⁷ Den zentralen Teil des ersten OK-Lageberichts der Schweiz (für 1998) bildet eine Analyse von 140 Dossiers zu sogenannt großen Fällen aus den Jahren 1987 97.¹²⁸ Es handelt sich dabei ausschließlich um Dossiers des BAP. Sie zei­gen Bezüge zu den einzelnen Kantonen oder Regionen. Unklar bleibt dabei aber, welche Rolle die Zentralstellen einerseits und die Kantone andererseits spielen. Die fallbe­zogene Auswahl führt zu einer Analyse, in der anhand der Kriterien aus dem ISOK-Bearbeitungsreglement kriminelle Organisationen oder Gruppierungen her­ausdestil­liert werden. Solche sehen die Analytiker in 36 Fällen am Werk. Die Fragen, die man beantworten will, lauten: Woher kommen die kriminellen Organisationen? Wie sind sie organisiert? Was machen sie in der Schweiz? Wie gehen sie dabei vor?

Alle dargestellten Organisationen stammen aus dem Ausland: „Als eigentliche Her­kunftsländer der untersuchten kriminellen Organisationen können bezeichnet wer­den: Italien, Russland, USA, Kanada, Kolumbien, Mexiko, Kroatien, Brasilien, Libanon, Albanien, Türkei.“¹²⁹ Die Größe der Organisationen wird an der Anzahl zent­ralen, peripheren und punktuell auftretenden Akteuren gemessen. Gerade 13 Organisationen weisen weniger als 20 Akteure auf, bei dreien werden mehr als 500 Akteure gezählt. Nach der Aufschlüsselung nach der Zahl der Akteure wären, Doppelnennungen inklusive, zwischen 2’526 und 6’620 Personen in diese Organisa­tionen involviert gewesen.¹³⁰ Wie viele dieser Akteure sich in der Schweiz aufhiel­ten, gar hier Straftaten begingen, wie viele als eigentliche Mitglieder bzw. zentrale Akteure, als Dienstleister oder als bloße Randfiguren anzusehen sind, bleibt unklar.

Von den kriminellen Tätigkeitsfeldern der Organisationen ist kaum die Rede. Nur bei den kleineren Organisationen vermerkt der Bericht, dass die Beteiligten im Drogen- und Waffenhandel tätig sind. Die mittleren und großen hingegen würden ihr Geld in der Schweiz waschen und die Schweiz als Treffpunkt oder Entscheidungszentrum benutzen. Der Leser erfährt nicht, in wie vielen Fällen der Vorwurf der Geldwäsche erhoben wurde. Auch die im Ausland begangenen Delikte oder illegalen Geschäfte bleiben unerwähnt. In einer Tabelle dargestellt sind die Sektoren der Akti­vitäten, die zu über 80 % im Finanzbereich liegen. Bei den Kantonen, in denen die Gruppen aktiv waren, handelte es sich vor allem um Genf, Zürich und Tessin.¹³¹ Ob die genannten 36 Gruppen in oder außerhalb der Schweiz noch aktiv sind, bleibt unbe­kannt, obwohl es sich durchwegs um alte Verfahren handelt.

Der zweite Teil dieses ersten schweizerischen OK Lageberichts geht näher auf die Russische Organisierte Kriminalität (ROK) ein. Er stellt eine Analyse von elf Ana­ly­se­berichten dar, welche die Zentralstellen zwischen September 1997 und Sep­tember 1998 erarbeitet hatten.¹³² Dieser aktuelle Teil ist nach dem gleichen Mu­ster gestrickt, das auch in der historischen Aufarbeitung alter Fälle gebraucht wurde. Obwohl es sich nur um elf Berichte handelt, fasst man die beteiligten Gruppierungen in Tabellen zusammen und kommt dadurch auf impo­sante Zahlengebilde, die allerdings über die soziale Zusammensetzung, die unter­nehmerische Struktur, das Zusammenspiel zwischen inländischen und ausländischen Akteuren oder ihre Position in dem betref­fenden Netzwerk rein gar nichts mehr aus­sagen.

Dies blieb auch so im Lagebericht 1999, der sich abgesehen von einigen kurzen Vorbemerkungen ganz auf die ROK bezieht.¹³³ Ausgewählt sind 18 Berichte, die sich auf vier Verfahrenskomplexe bzw. vier vermutete Organisations­strukturen beziehen. Die Fälle sind kurz skizziert, wobei zumindest in drei Fällen (Mabetex, Geldwäsche über die Bank of New York, Berezowski, Fälle, die auch im Staatsschutzbericht dargestellt werden) die Berichte in der Presse erheb­lich detaillierter waren und auch die Widersprüche und die Positionen der Beschul­digten präsentierten. Deutlich wird, dass es sich in den genannten Fällen um Verdachtslagen handelt, so dass die als Faktendarstellung daher kom­mende Präsentation von Tabellen mit äußerster Vorsicht zu genießen ist.¹³⁴

In dem Lagebericht 2000 (erschienen im Herbst 2001) rückt das BAP von der bishe­ri­gen Darstellung der polizeilichen Arbeit ab und liefert eine gründliche Analyse der vorliegenden Urteile. Der entsprechende Abschnitt wurde im wesentli­chen von einer einzigen Analytikerin erstellt, die über eine juristische Ausbildung verfügt. Für die eingehende Darstellung und Kritik dieser Ergebnisse siehe Abschnitt 4.2.

Die von uns befragten kantonalen Polizeibeamten und Untersuchungsrichter standen dem damals vorliegenden ersten Bericht (2/1998) zum Teil äußerst kritisch gegen­über. Die positivste Antwort auf die Frage, ob man mit dem Lagebericht etwas anfangen könne, war: „Ja, doch, man sieht schon einige Tendenzen.“¹³⁵ Die restli­chen Antworten bestätigten die Vorläufigkeit des Bildes: Man sei erst bei „ersten Ansätzen“ für das Erkennen von OK, das sei „mal ein Versuch.“¹³⁶ Andererseits wurde die geringe Bedeutung des Berichts für die polizeiliche Praxis hervorgehoben. Der Bericht sei „historisch interessant“. „Er ist nicht aktuell. Er ist retrospektiv an und für sich.“¹³⁷ „Der Lagebericht, der vom Bundesamt, von den Zentralstellen-diens­ten herausgegeben wird. Das ist interessant zum Nachlesen, aber er ist retro­spektiv, und er ist damit weniger dienlich. Das muss man einfach so fest­stellen. Das ist meine Meinung diesbezüglich. Es gibt andere Instrumentarien im Bereich der Kriminal­analyse, die dienlicher sind, als jetzt dieser Lagebericht. Da gibt’s zum Bei­spiel intern, da haben wir selber Kriminalanalysen, die wir intern betreiben oder die in der Region Westschweiz betrieben wird oder in den Fachberei­chen auch und dort zum Teil in Zusammenarbeit mit den Zentralstellendiensten.“¹³⁸

Für andere handelt es sich nur und ausschließlich um einen „Daseinsberechtigungs­bericht“. „Aber ich denke auch, Lagebericht OK: Das, wo man den Leuten den Zugriff geben kann, ist nicht brauchbar. Rein deswegen, weil, wenn man es nicht wüsste, könnte man es nicht sagen, bevor man zugeschlagen hat. Also kann es nicht brauchbar sein. Es dient, und das ist vielleicht das wichtige, es dient den Leuten dazu, zu sagen, ja das gibt’s, aber mehr nicht.“¹³⁹ Damit ist ein zentrales Kennzei­chen des Berichts benannt. Er ist nämlich gar nicht für die Praktiker an der Front geschrieben und reklamiert damit auch nicht, für die Orientierung konkreter Ermitt­lungen relevant zu sein. Dies tun allenfalls diejenigen Analyseberichte, welche die ZSD in unregelmäßigen Abständen den Kantonspolizeien über einzelne Phänomene oder über von ausländischen Polizeien zugetragene Informationen zukommen lassen. Dem ursprünglichen Anspruch nach sollte sich der Lagebericht vielmehr an die Poli­zei- und Justizdirektoren und die Kommandanten richten, tatsächlich ist zumindest der erste Bericht seiner ganzen Aufmachung entsprechend (Hochglanzpapier, Vier­farbdruck, farbige Tabellen) für die Öffentlichkeit und für die politische Auseinan­dersetzung geschrieben. Gegenüber der Öffentlichkeit sollte demonstriert werden, dass es organisierte Kriminalität gäbe, dass diese Bedrohung real und es deshalb sinnvoll sei, in der polizeilichen Bekämpfung der organisierten Kriminalität schlechthin, insbesondere aber im Ausbau der Zentralstellen, nicht nachzulassen. Der Bericht wurde effektiv zum Medienereignis, das sich kaum eine Zeitung entgehen ließ. Damit hat er seinen Zweck als Daseinsberechtigungsbericht erfüllt. Das selbe gilt zum Teil auch für die Staatsschutzberichte.

Der zweite Bericht erlangte erheblich weniger öffentliche Resonanz. Zur Zeit seiner Publi­kation im September 2000 hatte die Reorganisation des BAP und die chaotische interne Situation einen wesentlich größeren Nachrichtenwert. Die ZSD waren im wahrsten Sinne des Wortes ihrer farbigen Ausstrahlung verlustig gegan­gen. Der Bericht erschien nur noch schwarzweiß mit zum Teil chaoti­schem Layout.

Auch wenn die schweizerischen OK-Lageberichte nach eigener Aussagen nur eine erste Annäherung an die OK-Realität darstellen, ein vorläufiges Bild also, erfüllen sie doch dieselbe Funktion wie die etablierten, regelmäßig erstellten Lage­bilder in der BRD oder den Niederlanden. Offizielle Zahlen sollen die Glaubwürdig­keit beteuern. Der wissenschaftliche Ton der Darstellung reklamiert Seriosität und grenzt die Lagebilder von den sonstigen, häufig polemischen Beiträgen in der krimi­nalpo­litischen Auseinandersetzung über OK ab. Dennoch bleibt die Frage, welche Aussa­gekraft Lagebilder über das Phänomen OK haben, welche Realität sie reprä­sentieren.

Ähnlich wie die polizeiliche Kriminalstatistik (PKS), spiegeln Lagebilder nur das wieder, was von der Polizei wahrgenommen werden kann oder wird. Die PKS ist eine polizeiliche Geschäftsstatistik, welche die bearbeiteten Fälle zählt. Alles, was nicht per Anzeige bei der Polizei landet oder von ihr von Amtes wegen, also durch spezielle Kontroll- oder Ermittlungstätigkeit aufgedeckt wird, bleibt nicht kriminali­siert und taucht dementsprechend auch nicht in der Statistik auf. Gerade die nicht erfassten kriminalisierbaren Vorgänge führen regelmäßig zu einer Debatte über das Dunkelfeld und damit zu Spekulationen, dass die „wirkliche“ Kri­minalität deut­lich größer sei als der polizeilich erfasste Ausschnitt. Dass auch in OK-Lagebildern auf das Dunkelfeld verwiesen wird, erstaunt angesichts der politischen Besetzung des Themas kaum. In der Tat zeigt sich bei den mit einer gewissen Regelmäßigkeit erstellten Lageberichten der Niederlande, der BRD oder der EU, dass je mehr sich die Polizei und die Politik mit OK befassen, desto stärker die wahrgenommene OK wächst. Bei der ersten niederländischen OK-Inventur 1988 verzeichnete der CRI noch ca. 200 kriminelle Organisationen, 1995/96 war man bei 599 angelangt. Auch die einzelnen statistischen Rubriken der deutschen Lagebilder tendieren zu Steige­rungen. Auf EU-Ebene füllen sich die Felder der entsprechenden Tabellen kontinu­ierlich,¹⁴⁰ seit der EU Ministerrat 1993 beschloss, jährliche OK-Lage­bilder erstellen zu lassen. Das betrifft nicht nur die kriminellen OK-Aktionsfel­der vom Drogenhan­del bis zur Entführung, sondern vor allem die Herkunftsstaaten der festgestellten OK-Akteure. Einige EU Staaten führten 1993 noch gar keine Lagebilder, hatten zum Teil auch keine spezialisierten OK-Dienststellen und nahmen dementsprechend die angeblichen Bedrohungen auch nicht oder nur am Rande wahr.

Das schweizerische OK-Lagebild für 1998 war das erste seiner Art und konnte logi­scherweise auch nicht auf Steigerungsraten gegenüber früheren Daten und Darstel­lungen verweisen. Dieses Manko machte man durch die Betonung der Vorläufigkeit wett. Man suggerierte, dass eine umfänglichere Erhebung eine noch größere Bedro­hung zeigen würde. Im Interview vom November 1999 erklärte ZSD-Chef Gussmann deshalb, dass verglichen mit den Aussagen im Lagebericht 1998 sicherlich kein Rückgang der OK stattgefunden habe. Einerseits ließe sich eine stär­kere Vernetzung der bestehenden Gruppen feststellen. Italiener arbeiteten nun auch mit Russen und Albanern zusammen. Insgesamt habe sich dadurch eine Art „qualita­tive Verbesse­rung“ dieser Strukturen ergeben. Das Bild, das sich den Zentralstellen­diensten von der OK Szene in der Schweiz biete, hänge auch damit zusammen, dass man die Analysetätigkeit verstärkt habe. Vor 1995 habe man keinen blassen Schim­mer von den hiesigen Aktivitäten der russischen Mafia gehabt. Danach sei die dies­bezügliche Analysegruppe aufgebaut worden und habe systematisch Informationen zusammen­getragen. Die festgestellte Verdichtung sei auf die realen Veränderungen und auf die klarere Sicht der Dinge zurückzuführen, die man heute habe.¹⁴¹ Von Gussmanns Ein­schätzung einer Zunahme oder Ver­dichtung ist im Lagebericht 1999 nichts zu sehen. Man verweist zwar darauf, dass die Bedrohung durch die ROK nach wie vor anhalte, auf einen Vergleich zum Vorjahr hat man aber verzichtet. Dieser Verzicht mag der offensichtlichen Hektik, mit der der Bericht zusammengeschustert wurde, und der dahinter stehenden ange­spannten internen Situation bei den Zentralstellen geschuldet sein. In jedem Falle dürften vier mehr oder weniger spektakuläre Fälle kaum ausrei­chen, um eine begründete Aussage über die ROK und ihr Verhältnis zu anderen kri­mi­nellen Gruppierungen oder Unternehmungen zu untermauern.

Das schweizerische OK-Lagebild erfasst in erster Linie, was anhand der Daten der Zen­tral­stellen als OK definiert wurde. Dies betrifft nicht nur die 36 als OK relevant iden­tifizierten „großen“ Fälle aus den Jahren 1987 1997, sondern auch die Erkennt­nisse über die ROK in beiden Berichten. Die Verstärkung der Analysetätigkeit zu Fragen der italienischen organisierten Krimina­lität, der vollzogene Aufbau einer eigen­ständigen Analysegruppe und die Bildung eines Kommissariats Italien dürften dazu führen, dass künftig mehr Aktivitäten ita­lienischer Mafiosi wahrgenommen werden und auch der Finanzplatz Tessin stärker in den Blick gerät.

Würde das schweizerische OK-Lagebild wie das deutsche oder das niederländische in Zusammenarbeit mit den Kantonen oder den Polizeiregionen erarbeitet, so wäre anzunehmen, dass zum einen viel mehr kleinere kriminelle Organisationen diagnos­tiziert würden, und zum anderen die bei den kantonalen Kriminalpolizeien im Vor­dergrund stehende sogenannte organisierte Basiskriminalität ein größeres Gewicht erhielte. Darüber hinaus stünde zu erwarten, dass nicht in erster Linie Russen (und demnächst vielleicht Italiener) als OK-Akteure realisiert würden, sondern wegen des stärker deliktspezifischen Augenmerks der Kantonspolizeien vermehrt albanische, ex-jugoslawische oder afrikanische Drogenhändler und rumänische Einbrecher. Eine engere OK-Definition und eine stärkere Abgrenzung der OK im Sinne des Art. 260ter StGB von der als Basis-OK klassifizierten, seit jeher bekannten banden- oder gewerbsmäßigen Kriminalität, würde die genannten Grup­pen aus einem entspre­chenden Lagebild ausschließen. Mit Sicherheit jedoch bliebe der Schwerpunkt der OK Wahrnehmung weiterhin den Ausländern vorbehalten.

Je größer die Gemeinde der polizeilichen OK Spezialisten und Lagebildner, je sen­sibler und offener das Analyseinstrumentarium, desto umfangreicher ist die polizei­lich wahrgenommene organisierte Kriminalität. Der zugrunde liegende Mechanismus besteht darin, dass mit einer verstärkten polizeilichen Tätigkeit in einem bestimmten Bereich das sogenannte Dunkelfeld aufgehellt wird, jedenfalls sofern es sich um Delikte handelt, deren Aufdeckung im wesentlichen von der polizeilichen Initiative und nicht vom Anzeigeverhalten der Bevölkerung abhängt. Das jüngste Beispiel für diesen Mechanismus ist die Explosion der Drogendelikte, insbesondere des polizei­lich erfassten Drogenkonsums zwischen 1990 und 1995.¹⁴² Eine Verbreiterung der Lagebilderstellung und der OK Wahrnehmung ist in Beziehung zu setzen mit der möglichen Breite des OK-Verdachts und dessen unscharfer Definition, die sich in den Lagebildern, also den Produkten der strategischen Kriminalanalyse und in den operativen Datensystemen wie ISOK niederschlagen.

Das Kriterium der Berichterstattung ist die sogenannte kriminalistische Realität. Selbst bei abgeschlossenen Ermittlungsverfahren wird damit in der Rückschau die Breite des Verdachts neu aufgerollt. Nimmt man dagegen die an die Gerichte über­wiesenen Untersuchungsergebnisse oder gar die gerichtlichen Verurteilungen als Grundlage, verliert der OK-Ballon die Luft. Der Lagebericht für 1998 gibt für die 36 alten Fallkomplexe aus der Zeit zwischen 1987 und 1997 keinen Hinweis auf den Verfahrensausgang. Der Bericht für 1999 beschert seinen Leserinnen und Lesern eine gar merkwürdige Erklärung: „Im Berichtsjahr sind uns zehn kantonale Urteile bekannt geworden, welche Verfahren betreffen, in denen die Anklage unter anderem auf Beteiligung an oder Unterstützung einer kriminellen Vereinigung im Sinne von Art. 260ter StGB lautete. In sämtlichen Verfahren kam es bezüglich dieser Bestim­mung zu einem Freispruch.“ Grund dafür sei unter anderen, dass „der Tatbe­stand der Zugehörigkeit zu einer kriminellen Organisation, die ihre Zusammenset­zung geheim hält, der strafrechtlichen Beweisführung Mühe“ bereite.¹⁴³ Zwar gab es zu diesem Zeitpunkt bereits zwei rechtskräftige Verurteilungen aus dem Jahr 1997, aber die waren dem BAP nicht bekannt, obwohl sie das Bundesamt für Statis­tik bereits aus­wies. Erst der Lagebericht 2000, der nach der Verabschiedung des soge­nannten dritten Maßnahmepaketes, der Effizienzvorlage, veröffentlicht wurde, stellt sich diesen Anforderungen und lässt den Ballon platzen. Man rettet sich mit folgen­dem Hinweis: „Die Einführung von Artikel 260ter war schließlich auch ein Teil einer Gesamtstrategie, die zu neuen gesetzlichen Regelungen in verschiede­nen Bereichen geführt hat (so im Bereich der Geldwäscherei und der Korruption), zu verbesserter internationaler Justiz- und Polizeizusammenarbeit, zu neuen Möglich­keiten der Rechtshilfe und nicht zuletzt auch zur Effizienzvorlage mit Bundeser­mittlungskom­petenzen in komplexen Fällen von OK und Wirtschaftskriminalität ab Anfang 2002.“¹⁴⁴

3.3.3 Operative Methoden

Das Wörtchen „operativ“ („operative Methoden“, „operativer Dienst“ etc.) geht schweizerischen Polizeibeamten heute mindestens genauso leicht über die Lippen wie ihren deutschen Kollegen. Dass sich dieser Begriff gerade Anfang der 90er Jahre im gesamten deutschsprachigen Raum durchsetzen konnte, müsste bei unbefangenen Beobachterinnen zumindest ein Kopfschütteln auslösen. War er bis zu diesem Zeit­punkt doch vor allem bei den „Sicherheitsorganen“ der DDR gebräuchlich, in einem Staat also, der bis zu seinem Ableben nicht nur in der BRD, sondern auch hierzu­lande als der außenpolitische Feind par excellence und als das beste Beispiel fehlen­der Rechtsstaatlichkeit galt. Dass über eine Person ein „operativer Vorgang“ exis­tierte, hieß nichts anderes, als dass diese Person unter der Kontrolle der Staatssicher­heit stand, dass man ihr mit haupt  oder nebenamtlichen Spitzeln auf den Leib rückte, dass man ihre private Kommunikation überwachte etc.

Die Übernahme jenes Wortes aus dem Feindesland hat seine Logik. Geht es doch dabei auch hier um polizeiliche Einsatzformen, die für die Zielperson als solche nicht erkenn­bar sind, um verdeckte oder, deutlicher gesagt, geheimpolizeiliche Methoden. Observationen, Telefon  und Postkontrollen, Lausch- und Spähangriffe mit speziel­lem technischem Gerät, der Rückgriff auf Informanten, V-Leute, ver­deckte Ermittler, all das gehörte auch in den westlichen demokratischen Rechts­staa­ten lange Zeit vorrangig zum Repertoire von Geheimdiensten und politischen Poli­zeien. Das politi­sche high policing schien sich von der kriminalpolizeilichen Arbeit deutlich zu unterscheiden. Kriminalpolizisten hatten zwar auch ihre Infor­manten im Milieu, von einer systematischen operativen Tätigkeit konnte allerdings nicht die Rede sein.

In den vergangenen zwei Jahrzehnten hat sich hier ein Wandel vollzogen. Der Anwendungsbereich des ursprünglich geheimdienstlichen oder staatsschützerischen Repertoires hat sich auch in der Schweiz mehr und mehr auf die Verfolgung gewöhnlicher Kriminalität ausgedehnt. Begonnen hat diese Ausdehnung typischer­weise bei der Bekämpfung des Drogenhandels. Seit Beginn der Debatte um organi­sierte Kriminalität gehört es zum festen Credo von Polizeiführern und Sicherheits­politikern, dass angesichts der in diesem Feld herrschenden Konspiration auch ein polizeilicher Gang in den Untergrund unerlässlich sei. Waffengleichheit wird gefor­dert. An dieser Stelle geht es uns nicht darum, den OK Diskurs und die damit ver­bundene politische Rechtfertigung geheimpolizeilicher Methoden in der Strafverfol­gung zu reproduzieren. Dies ist oft genug getan worden. Die juristische Diskussion wiederum, welche die Diskussion um verdeckte Methoden beherrscht, erweist sich oft genug als luftleer, da sie die Frage, wie, in welchen Bereichen und in welchem Umfang diese Methoden angewandt werden, ob und wie die Polizei dabei kontrol­liert wird bzw. kontrollierbar ist, gar nicht stellt. Juristische Aspekte sind relevant, wenn es um die richterliche Kontrolle und ihre Reichweite geht und wenn sich aus der geplanten Verrechtlichung Folgen für die Praxis ergeben.

Zahlenmaterial zu den operativen Methoden ist rar. Statistiken werden nur sel­ten geführt, und da wo sie existieren, werden sie teilweise explizit verweigert: Es handle sich um heikle Bereiche polizeilicher Tätigkeit, über die man keine Auskunft erteile. Ein Manko an Auskunftsbereitschaft haben offenbar selbst jene Institutionen, deren Aufgabe eigentlich in der Kontrolle von Überwachungsmaßnahmen besteht. Bei der Anklagekammer des Berner Oberge­richts beschied eine Dame am Telefon, dass man zwar eine Statistik führe, diese aber nicht für die Öffentlichkeit bestimmt sei. Schließlich könnte dadurch die poli­zeiliche Handlungsweise auch Kriminellen erkennbar werden. Das Obergericht hin­gegen publiziert zumindest die Zahl der von ihm genehmigten Anordnungen in sei­nem jährlichen Verwaltungsbericht. Ein Mitar­beiter des Generalsekretariats des EJPD, der an der Ausarbeitung von Gesetzentwür­fen für den ganzen Bereich der verdeckten Methoden beteiligt war, erwies sich dem­gegenüber durchaus als gesprächsbereit. Mehr als die trockenen Zahlen der angeord­neten Telefonüberwa­chungen konnte er aber auch nicht anbieten. Bezüglich Obser­vationen und Einsätzen technischer Überwachungsgeräte verwies er auf die Unwil­ligkeit der Kantone, selbst dem EJPD Auskunft zu geben.

Mit Zugangsproblemen hat aber nicht nur die Forschung zu kämpfen. Die Antworten des Bundesrats auf entsprechende parlamentarische Anfragen zeichnen sich häufig dadurch aus, dass auf den Inhalt der Fragen nicht eingegangen und an dem Fragetext bewusst vorbei geantwortet wird. Auf die parlamentarische Forderung nach einer umfassenden Statistik polizeilicher Maßnahmen in der Stadt Bern begründete der Polizeidirektor Wasserfallen die Ablehnung mit dem eher unglaublichen Argu­ment, dass eine solche Statistik jährlich 24 Stellen binden würde.¹⁴⁵

Versuche, neues und genaueres Datenmaterial zur Anwendung operativer Methoden zu erschließen oder über die parlamentarische Ebene erfragen zu lassen, waren nur begrenzt erfolgreich. Quantitative Angaben liegen nur zu den Telefonüberwachun­gen vor, und auch diese sind eher rudimentär.

3.3.3.1 Eingriffstiefe oder Anordnungskompetenz?

Die Einführung des Begriffs der operativen Methode als Oberbegriff für alle den Betrof­fenen nicht erkennbaren polizeilichen Ermittlungen signalisiert nicht nur einen Wandel in der Terminologie. Auf die verschiedenen Überwachungsmethoden wird nicht mehr nur im Einzelfall ad hoc zurückgegriffen, sie bilden auch dem Anspruch nach Teile einer Gesamtstrategie. Deren Zusammenhang wird einerseits organisato­risch erkennbar am Aufbau operativer Dienste oder an der Konzentration der ver­schiedensten Methoden in Drogen- und OK-Dezernaten. Auch praktisch laufen die verschiedenen operativen Methoden in der Regel parallel. Wo verdeckte Ermittler eingesetzt werden, sind die Zielpersonen fast immer auch Objekte einer Telefon­überwachung oder des Einsatzes technischer Überwachungsmittel.

Eine Klassifizierung der verschiedenen Methoden muss diesen Zusammenhang berücksichtigen. Pütter zeigt in seiner Studie über OK-Ermittlungen in Deutschland eine Hierarchie von „informationsverarbeitenden“, „informationserhebenden“ und schließlich „infiltrierenden“ bzw. „penetrierenden“ Methoden. Bloß informations­verarbeitend in diesem Sinne ist der gesamte verdeckte Informationsaustausch zwi­schen den Behörden oder zwischen einzelnen ermittelnden Stellen. Auch die übli­chen Formen der Rasterfahndung erheben keine neuen Daten, sie durchforsten viel­mehr die bei verschiedenen Stellen vorhandenen Daten anhand eines vorgegebenen Rasters, etwa der angenommenen Reisebewegungen eines typischen Drogenkuriers. Als informationserhebend versteht Pütter dagegen die Observation sowie die meisten technischen Überwachungsmethoden. Während diese in erster Linie darauf abzielen, durch verschiedene Techniken an Informationen zu kommen, treten bei den infiltrie­renden oder penetrierenden Methoden Personen im polizeilichen Auftrag als Akteure in Erscheinung. Es geht bei dieser dritten Kategorie also um die verdeckten Ermitt­lungsmethoden im engeren Sinne, insbesondere den Einsatz von V Leuten und ver­deckten Ermittlern. Diese Einteilung orientiert sich nicht nur an der Tiefe des Ein­griffs in die Rechte der Betroffenen, sondern auch an der Abfolge der verschiedenen Techniken im Rahmen von Ermittlungen. „Informationsverarbeitung ist Vorausset­zung verdeckter Erhebungen, und ohne beide sind penetrierende Methoden kaum möglich.“¹⁴⁶

Neben der Hierarchie der verschiedenen Methoden, die Pütter seiner Darstellung zugrundelegt, gibt es auch das formale Darstellungskriterium der Hierarchie, die durch die Strafprozessordnungen vorge­geben ist. Diese unterscheiden

  Methoden, über deren Anwendung die Polizei alleine entscheidet (z.B. Obser­vati­onen und Führung von Informanten),

3. Maßnahmen, die auch einer Verfügung durch die Untersuchungsbehörden bedür­fen (z.B. den Einsatz von V Leuten und verdeckten Ermittlern) und schließlich

– Maßnahmen, die zusätzlich eine weitere richterliche Genehmigung durch eine Anklagekammer oder eine vergleichbare gerichtliche Instanz erfordern wie die Überwachung des Fernmeldeverkehrs oder der gegen die persönliche Geheim­sphäre gerichtete Einsatz technischer Überwachungsgeräte.

Diese Unterscheidung anhand der Anordnungskompetenz deckt sich nicht notwendi­gerweise mit der Hierarchie der Eingriffstiefe. Die längerfristige Observation, so schreibt Hans Vest unter Bezug auf ein Bundesgerichtsurteil, „unterscheidet sich je nach Beobachtungsstandort und  konzept kaum vom Einsatz technischer Überwa­chungsgeräte, welcher (…) nur unter den gesetzlichen Voraussetzungen und unter Vorbehalt richterlicher Genehmigung erfolgen darf.“¹⁴⁷ Auch eine Observation oder der nicht anordnungspflichtige Einsatz technischer Geräte außerhalb der persönli­chen Geheimsphäre können einen gezielten Eingriff in die Persönlichkeitsrechte dar­stellen. Und auch der Einsatz einer V-Person kann, insbesondere wenn er länger anhält und eine persönliche Beziehung aufgebaut wird, in seiner Wirkung erheblich weiter gehen als die an strengere Auflagen gebundene Telefonüberwachung. Die formelle Unterscheidung verschiedener Sphären (öffentlicher, privater und Geheim­bereich) unterstellt letztlich die Vorstellung, dass eine Person, sobald sie die Straße betritt, aufhört, höchst schützenswerte private Geheimnisse mit sich herumzutragen.

Allerdings sind die strafprozessualen Abstufungen gebunden an unterschiedliche Grade des Verdachts. Die Darstellung entlang dieser Stufenfolge erlaubt herauszuar­bei­ten, wie die Ausdehnung des Komplexes der operativen Methoden dazu führt, dass die Verdachtskriterien verschwimmen, dass damit auch der Einfluss der Polizei und ihres Vorfeldes gegenüber der Justiz und ihrem Strafverfahren wächst und dass Maß­nah­men wie die Telefonüberwachung, die eigentlich strafpro­zessuale Zwangs­maß­nahmen im engeren Sinne darstellen sollen, immer mehr den Charakter einer quasi präventiven Überwachung annehmen.

3.3.3.2 Observation und technische Mittel

Die Frage, ob es für Observationen einer eigener gesetzlichen Grundlage bedürfe, war lange Zeit umstritten. Die Praktiker, so schreibt Vest noch 1993, hätten eine sol­che Ver­rechtlichung für nicht erforderlich gehalten. „In der einschlägigen [juristi­schen] schweizerischen Literatur finden sich auch zur polizeilichen Observation kaum Stellungnahmen. Es ist jedoch zu vermuten, dass die Doktrin die Frage der Notwendigkeit einer gesetzlichen Grundlage für längerfristige und engmaschige Observationen bejahen dürfte.“¹⁴⁸ Noch 1993 waren klare gesetzliche Grundlagen nicht vorhanden. Inzwischen hat diese Maßnahme in verschiedene kantonale Straf­prozessordnungen und auch in Bundesgesetze Eingang gefunden. Das Berner Straf­verfahren fordert immerhin „ernsthafte Anzeichen“ für begangene oder vor der Aus­führung stehende Verbrechen und Vergehen, erlaubt dann aber nicht nur die Obser­vation der vermutlich daran beteiligten Personen, sondern auch unbeteiligter Drit­ter.¹⁴⁹ Das Staatsschutz  und das Zentralstellengesetz erlauben generell das Beobach­ten von Vorgängen im öffentlichen und öffentlich zugänglichen Raum, und zwar unabhängig vom Verdacht einer Straftat.¹⁵⁰ In einem Vorentwurf für ein Bundesge­setz über verdeckte Ermittlungen vom 27. Juni 1995 plante das EJPD darüber hinaus einen Art. 104bis BStP, der auch der gerichtlichen Polizei solche Beobachtungen erlauben sollte. Schon dieser Regelungsvorschlag sollte den „Einsatz dieses polizei­taktisch sehr bedeutsamen Mittels nicht erschweren“, in der 1998 folgenden Bot­schaft hat man schließlich ganz darauf verzichtet.¹⁵¹ Sowohl die Anordnung als auch die Durchführung von Observationen verbleiben also alleine bei der Polizei.

Die Rede von der Beobachtung suggeriert eine bloß passive Wahrnehmung, die allenfalls durch Kameras oder Mikrofone dokumentiert wird. Der Eindruck täuscht, weil hinter der Observation regelmäßig eine gezielte Auswahl der Szene oder des Mili­eus, der beobachteten Orte oder ganz bestimmter Personen ste­hen. Der Auftrag der Observation impliziert in der Regel bereits, dass ein Verdacht oder mindestens eine Vermutung über eine bestimmte Person existiert. Die Observa­tion dient der Informationssammlung zur Verdachtsverdichtung. Sie soll Bezie­hungsnetze auf­decken. Die Beobachtung von Randpersonen soll zur vermuteten Hauptperson hin­führen. Die Vorgehensweise der Polizei ist in der Tat personenbezogen.

Während die klassische Beschattung darauf abzielte, einen Zugriff der Polizei unmittelbar vorzubereiten oder, sofern es um die Verhinderung von Straftaten ging, ein unmittelbar bevorstehendes Delikt zu verhindern, geht es bei der professionellen Observation, von der hier die Rede ist, nicht darum, eine Ermittlung abzuschließen, sondern diese erst zu beginnen. Von der traditionellen Beschattung unterscheidet sich die neuere Observation auch durch ihre Dauer. Lang anhaltende Observationen sind keine Seltenheit. Nicht umsonst wollte der Vorentwurf des EJPD von 1995 eine Rechtsgrundlage für Observationen schaffen, die sich länger als zehn Tage hinzie­hen. Darüber hinaus geht es in der Regel nicht um spontane, sondern um vorbereitete Aktivitäten, die bei Absprachen mit den Behörden von Nachbarstaaten auch auf deren Territorium hineinreichen können oder gegebenenfalls von deren Beamten übernommen werden.¹⁵²

Professionelle Observationen sind derart personalintensiv, dass sie sich in den 80er Jahren nur der Staatsschutz leisten konnte. Die Untersuchungskommission des Gemeinderats der Stadt Zürich über den „Staatsschutz in der Stadt Zürich“ von 1990/91 zitierte in ihrem Bericht den Leiter des Spezialdienstes des KK III, der poli­tischen Abteilung der Stadtpolizei: „Bei einer Überwachung kann ich nicht mit zwei, drei Mann einen Tag lang … diesen Personen nachlaufen … Vielleicht bin ich schon nach einer halben Stunde aufgedeckt … Es braucht also eine gewisse Mannschaft … Bei größeren Überwachungen müssen sämtliche Leute des KK III beigezogen wer­den.“¹⁵³ Was für die staatsschützerische Observation galt, gilt erst recht für die krimi­nalpolizeiliche. Sollen nicht alle sonstigen Ermittlungstätigkeiten zum Stillstand kommen, können längerfristige Observationen nicht von den normalen Sachbearbei­tern eines Dezernats übernommen werden.

Gerade die Personalintensität und die für mobile Observationen notwendige Aus­stattung mit unauffälligen Fahrzeugen und Gerätschaften zwingen die Polizei zur Professionalisierung der Observationen, zur Schaffung spezieller Observationsein­heiten. Nicht umsonst erklärte das Detailkonzept zur Reorganisation der Zentralstel­lendienste die Schaffung einer eigenen Observationseinheit zu einem „absoluten Muss“. Bei vielen Kantonen ist mittlerweile dieses „Muss“ erfüllt. Nicht nur die Observationsgruppe „Milan“ der Berner Kantonspolizei ist voll ausgelastet.¹⁵⁴

Selbst die Polizeien kleinerer Kantone haben sich mittlerweile um eine solche pro­fessionelle Einheit bemüht. Allerdings dürfte die Ornithologie im Luzernischen etwas durcheinander geraten sein. Während der Berner „Milan“ in der Tat eine Voll­zeittruppe ist, zieht der Luzerner „Albatros“ nach wie vor auf Milizschwingen seine Kreise. Die Luzerner Observationskräfte werden für einen Auftrag jeweils aus der Kriminalabteilung aber auch aus der uniformierten Polizei zusammengezogen. Sie haben zwar eine spezielle Ausbildung genossen, gehen aber in der Regel ihrem nor­malen Dienst nach. Die Zahl der Observationsaufträge, die auf diese Art absolviert werden können, ist damit notwendigerweise beschränkt, weil ein ständiger Einsatz zu einer untragbaren Anhäufung von Überstunden führen würde. Die Luzerner Kan­tonspolizei nimmt daher zusätzlich die Hilfe der Berner Milane in Anspruch. Diese Ausleihe, die auch zwischen anderen Kantonen vorkommt, hat den zusätzlichen Effekt, dass die Beamten auf der zu beobachtenden Szene noch nicht bekannt sind.

Die Einrichtung solcher Spezialgruppen bewirkt nicht nur, dass eine Notlage beho­ben und die notwendigen Observationen durchgeführt werden können. Ihre schiere Existenz lässt auch den Bedarf wachsen.

Eng mit der Observation verbunden ist der Einsatz technischer Mittel, jedenfalls soweit er an öffentlichen und allgemein zugänglichen Orten erfolgt. Gesetzlich begrenzt ist der Einsatz technischer Überwachungsgeräte nur da, wo die persönliche Geheimsphäre betroffen ist. Mit dem Bundesgesetz über den Schutz der persönlichen Geheimsphäre von 1979 wurde das Abhören fremder nichtöffentlicher Gespräche und das sonstige Aufnehmen von Tatsachen aus dem Geheim- und Pri­vatbereich anderer Personen mit Hilfe von technischen Überwachungsgeräten unter Strafe gestellt (Art. 179bis ff. StGB). Art. 179octies StGB hingegen enthält eine Rechtferti­gungsklausel, die sowohl die amtliche Telefonüberwachung als auch den amtlichen Einsatz von Überwachungsgeräten in der Privat  und Geheim­sphäre erlaubt, sofern sie richterlich genehmigt ist. Entsprechende Regelungen wur­den zusätzlich in den meisten kantonalen Strafprozessordnungen sowie im Bundes­straf­prozess fixiert. Der Einsatz technischer Überwachungsmittel außerhalb von Woh­nungen wurde demge­genüber als bloße technisch verlängerte Observation ver­stan­den. Dieser Bereich blieb deshalb, wie die Observation selbst, einzig und allein in der Hand der Polizei. Entsprechende Maßnahmen werden weder von einem Unter­suchungsrichter verfügt, noch von einer übergeordneten richterlichen Instanz genehmigt. Sie werden als Maßnahmen im Vorfeld verstanden, auch wenn sie zielge­richtet gegen eine bestimmte Person eingesetzt werden.

„Im öffentlichen Raum darf man observieren. … Sobald das aber in den Privatbe­reich hineingeht, braucht es den Auftrag der Untersuchungsbehörden.“ Das betreffe nicht nur die Überwachung innerhalb einer Privatwohnung oder in diese hinein. „Der Eingang gehört auch zur Privatsphäre.“¹⁵⁵ Dass diese Trennlinie nicht so klar ist, zeigt die Schilderung eines Falles:

„Ich hab jetzt gerade einen Fall auf dem Tisch, gestern das Problem gehabt, dass man wusste, da betreibt irgendeiner in einem Geschäft einen Heroinbunker, der muss grö­ßere Mengen von Heroin dort lagern, und das wird dann abgeholt, dann hat man Videokameras installiert und hat geschaut, was sind dort für Bewegungen, man hat dann ein Bild über die Täterschaft, hat dann konkret eröffnet.“¹⁵⁶ Auf die Frage des Interviewers: „Aber ist das denn nicht so, dass sie [die Polizei], wenn sie Videoüber­wachungen machen lassen oder Wanzen setzen, dass sie das genehmigen lassen müssen?“ folgt die Antwort: „Kommt darauf an. Wenn wir im öffentlichen Raum Videoüberwachungen machen, dann nicht. Und der war an sich in einem Gebiet tätig, wo es reichte, die öffentliche Straße zu beobachten und dann zu sagen, aha, so sieht die Bewegung aus. Da brauchen wir keine Genehmigung, das müssen wir dann auch nicht offen legen. Weil auch nicht seine Liegenschaften Gegenstand der Über­wachungen waren – direkt, sondern nur die Zufahrten. Kommt an sich auf das gleiche raus im konkreten Fall, wird aber so differenziert. Von dort her, hätte man das durchaus verstecken können.“¹⁵⁷ Dieses Beispiel zeigt, dass es sich um eine gezielte Überwachung handelt, die ebenso gezielt das Erfordernis der richterlichen Geneh­migung umgeht. Statt das gebunkerte Heroin sicherzustellen und die betref­fende Per­son zu verhaften, warten Polizei und Untersuchungsrichter, um weiteres aus dem Fall herauszuholen.

Am selben Fall zeigt es sich, wie schwer es Polizei und Untersuchungsrichteramt fällt, selbst die Ergebnisse dieser aus Sicht der Untersuchungsbehörden legalen Überwachung in den Strafprozess einfließen zu lassen: „Und ich habe da jetzt einen Kurier und ich müsste wissen, wann war der jetzt an diesem Bunker. Und zwar kann ich dann sagen, der müsste an einem bestimmten Tag da gewesen sein, habt Ihr das festgestellt. Und da spür ich dann gleich, dass Hemmungen kommen, weil man nicht will, dass die Gegenseite weiß, dass man dort Videoüberwachungen gemacht hat über längere Zeit; weil man nicht will, dass man überhaupt weiß, dass wir das machen. Und da habe ich jetzt schon das Problem, dass man mir sagt, musst Du das denn jetzt wirklich wissen. Wie können wir das so verpacken, dass die Gegenseite nicht sieht, dass das organisiert war. Dass das einfach als Wahrnehmungsbericht dasteht, ohne dass die Gegenseite weiß, dass wir das über längere Zeit gezielt ge­macht haben. Das sind die Probleme.“¹⁵⁸

Sie bestehen offensichtlich nicht nur in der Frage, wo die Privatsphäre nun wirklich beginnt und wo dementsprechend eine Überwachung ohne das Zutun der Justiz nicht mehr möglich ist, sondern auch darin, dass die Polizei sich bemüht, alle Informatio­nen, die ihre Ermittlungsmethoden betreffen, systematisch aus der gerichtlichen Bewertung herauszuhalten. Damit sind gleichzeitig die einzigen Kontrollinstanzen ausgeschaltet, nämlich Richter und Verteidigung im Hauptverfahren.

3.3.3.3 Informanten und der sehr kleine Unterschied zu V-Leuten

Informanten sind fast immer Personen, die aus dem selben Milieu kommen, über das sie die Polizei informieren. Dass Informanten durchaus Eigeninteresse an der Wei­tergabe von Informationen haben, dass sie durch den Kontakt mit der Polizei gege­benenfalls sehr einfach einen Konkurrenten ausbooten können, dass sie unter Um­ständen selbst strafbare Handlungen begehen, ist der Polizei bewusst. Man müsse „ganz klar sehr differenziert die Informationen entgegennehmen, das ist klar. (…) Das ist das klassische Problem bei einem Informanten, weil man ja weiß, dass die zu einem großen Teil selbst nicht ganz sauber sind. Darum kommen sie ja auch an die Informationen heran, in der Regel.“¹⁵⁹ Versprechungen der Strafbefreiung dürften nicht gemacht werden. „Wir können nichts versprechen, das ist klar. Wir können nicht einem Informanten Strafbefreiung versprechen, das können wir nicht zusi­chern, das liegt nicht drin. Das können wir nicht machen, das machen wir auch nicht.“¹⁶⁰ Die Aussage ist sehr klar. Dass ausdrückliche Versprechungen gemacht wer­den, kann man zwar ausschließen. Nicht auszuschließen ist jedoch, dass die Poli­zei das kriminelle Verhalten eines Informanten nicht zur Kenntnis nimmt oder auch, eventuell ganz bewusst, nicht prüft. Dass Informanten wegen eines in Aussicht ge­stellten Honorars zur Polizei kommen, wird von allen Polizeibeamten, die wir befragt haben, verneint. „Ja teilweise bekommen die ein Honorar. Aber das ist ein beschei­denes Honorar, das sie erhalten.“¹⁶¹ Dies wird im Interview mit den Zentral­stel­lendiensten bestätigt. Die Höhe würde von Fall zu Fall bestimmt. Zumindest erstatte man den Informanten die Fahrspesen oder sonstige Auslagen. Über die Bezahlung gäbe es allerdings keine feste Regeln und auch keine Richtli­nien.¹⁶²

Die Vorstellung, welche die Polizei von ihrem Umgang mit Informanten präsentiert, ist die der passiven Entgegennahme der von ihnen gebrachten Informationen. Im Unterschied zur V-Person, die von der Polizei Aufträge zur aktiven Informationsbe­schaffung oder zur Herstellung von Kontakten erhält, wird der Informant nur punk­tuell als Person angesprochen, die zu einer bestimmten Frage Auskunft geben oder die neuesten Gerüchte aus der Szene mitteilen soll: „Das gehört zu jeder polizeili­chen Tätigkeit und ohne Informanten auf jeder Stufe, jeder Funktion, kann eine Kri­minalpolizei nicht arbeiten.“¹⁶³ Die Führung von Informanten ist eine Normalität. In der Tat schöpften Polizeibeamte, der politischen Polizei wie auch der Kriminalpoli­zei, schon immer aus solchen Quellen. Allerdings hat sich die Art des Umgangs erheblich geändert. Während früher Informanten fast ausschließlich einen einzigen Sachbear­beiter der Kriminalpolizei aufgrund persönlicher Bekanntschaft mit Infor­mationen versorgten, ist die Führung von Informanten heute eine professionelle Auf­gabe geworden. „Jeder (Kripo Beamte) soll seine Informanten haben, auch über lokale Gegebenheiten, eine gewisse Qualität von Informanten und V-Leuten braucht es dann, die gesteuert und gezielt eingesetzt werden. … Dieser Bereich muss entspre­chend bewirtschaftet (werden), und zwar professionell, zentral.“¹⁶⁴ Neben dem klassi­schen Informanten, der einem einzelnen Sachbearbeiter zudient, steht deshalb heute derjenige, der von einer speziellen Dienststelle abgeschöpft wird. Dabei ver­schwindet die Zufälligkeit und Einmaligkeit des Kontaktes, der das traditionelle per­sönliche Verhältnis nicht zur Kriminalpolizei als ganzer, sondern zu einem einzelnen Beamten bestimmte. Der Informant hat zwar auch weiterhin zu einer ein­zelnen Per­son Kontakt, zu seiner Führungsperson. Allerdings werden erstens die Erkenntnisse aus dem Kontakt mit dem Informanten zentral, also von der für Vorer­mittlungen zuständigen Stelle ausgewertet und gegebenenfalls in zentralen Daten­systemen gespeichert. Zweitens bestimmen nicht mehr nur die Informationsbedürf­nisse des einzelnen Sachbearbeiters den Kontakt, sondern die Aufträge, welche die Vorer­mittlung selbst von einer dritten Stelle erhält, von den Fachdienststellen oder einem OK-Dezernat. Es sei schon das Ziel, dass Informanten vor allem im Rahmen der Vorermittlung und nicht in erster Linie in den Fachdezernaten geführt würden. Diese Leute seien auf sehr hohem Niveau geschult und ihr Vorgehen tatsächlich sehr pro­fessionell. Dies betreffe nicht nur die Aktenführung, sondern in erster Linie die Steu­erung und gezielte Suche nach Informationen.

Nicht umsonst nennen die Polizeibeamten Informanten und V-Leute in der Regel im selben Atemzug. Von der regelmäßigen Inanspruchnahme von Informanten bis zur Füh­rung von V-Leuten ist es bei einer zentralen Bewirtschaftung nur noch ein klei­ner Schritt. Was Informanten von V-Leuten unterscheidet, ist damit vor allem die recht­liche Stellung. Während der Einsatz von V-Leuten, selbst wenn er nicht in der Straf­pro­zessordnung reguliert ist, in der Regel als strafprozessuale Maß­nahme konzipiert ist und den Entscheid des Untersuchungsrichters erfordert, wird der Informant, ähnlich wie die Observation, als Quelle im Vorfeld verstanden, als Mittel der Schöpfung und Verdichtung eines Verdachtes, nicht als solches der Auf­klärung einer bestehenden Anschuldigung. Also wird er möglichst aus dem Einflussbereich der Jus­tiz herausgehalten. Es könne vorkommen, dass ein Informant einmal vom Unter­suchungsrichter einvernommen werde, „aber ich würde sagen, der größte Teil hat nur Kontakt mit der Polizei.“¹⁶⁵

Ein Untersuchungsrichter bestätigt, dass die untersuchungsrichterliche oder gar gerichtliche Einvernahme eines Informanten eher selten vorkomme: „Wir haben natürlich häufig ein Vertrauensproblem. Die Polizei hat natürlich immer, bei uns in St.Gallen fast historisch, das Bedürfnis gehabt, die Informanten gegenüber dem Richter abzuschotten. Weil sie Angst haben, dass der dann plötzlich die ganze Sache auf den Tisch will und der will die Protokolle und der will den Namen und der will den Menschen sehen usw. Und das will man natürlich nicht.“¹⁶⁶ Aus diesem Miss­trauen findet sich ein Ausweg, der letztlich die Anerkennung des polizeilichen Quellenschutzes bedeutet: „Wir haben dann auf dem Betäubungsmittelsektor in St.Gallen [eine Lösung gesucht]. Wir waren die ersten Untersuchungsrichter, die gesagt haben, wir können einen Informanten nicht wie einen Zeugen behandeln, der braucht eben die Anonymität unter Umständen. Wir können auch nicht alle Informa­tionen, die der bringt, auf den Tisch legen und verwerten. Wir müssen mit dem gesondert umgehen. Und seitdem wir das Verständnis für die polizeiliche Seite haben, hat die polizeiliche Seite auch eher Vertrauen zu uns und gibt uns unter Umständen mehr Informationen, als wir vorher gekriegt hätten. Aber es ist natürlich nach wie vor so, dass wir uns häufig wirklich darum kümmern müssen, dass wir die Information kriegen. Und man sieht’s wirklich so als Vorermittlungen, die Arbeit, die diese Gruppe macht, die eben nicht konkret ins Verfahren fließen sollen. Man befürchtet auch immer, die Strategie wird durchschaut.“¹⁶⁷

3.3.3.4 V-Leute und verdeckte Ermittler (VE)

Wenn Polizeioffiziere aus der deutschsprachigen Schweiz über verdeckte Ermittlun­gen reden, so fällt ihr Blick fast bewundernd auf Deutschland. Schweizerische ver­deckte Ermittler werden zu einem großen Teil in der BRD ausgebildet und die Kon­zepte, denen man hierzulande folgt, sind stark von deutschen Vor­bildern inspiriert. Die rechtspolitische Debatte um organisierte Kriminalität war in Deutsch­land zu einem großen Teil eine Debatte um verdeckte Ermittlungsmethoden. Der Einsatz von neben- und hauptamtlichen Spitzeln im Rahmen der politischen Poli­zeien, sowohl der Geheimdienste (Verfassungsschutz, Bundesnachrichtendienst, militärischer Abschirmdienst) als auch der davon getrennten Staatsschutzabteilungen der Polizei im engeren Sinne, hat zwar immer wieder zu Diskussionen geführt. Es ging um Skan­dale: Um die Auswahl der Objekte aus dem legalen poli­tischen Bereich oder um die Ergebnisse insbesondere längerfristiger Einsätze, etwa der Unterwanderung der Tübinger linken Polit Szene anfangs der 90er Jahre durch Beamte des baden württembergischen Landeskriminalamtes, die sich ihren Zielper­sonen so weit näherten, dass aus dem Kontakt eine Schwangerschaft resultierte. Eine konzeptio­nelle Debatte erfolgte in diesem politischen Bereich aber nicht. Die Unter­wanderung politischer Gruppen schien bei aller Problematik eine erwartbare Angele­genheit.

Eine solche Debatte begann erst mit der breiteren Anwendung dieser Methoden gegen die „gewöhnliche“ Kriminalität. Besondere Ermittlungsmethoden spielten hier vorab im Drogenmilieu eine bedeutendere Rolle. Schon in den 70er Jahren des ver­gangenen Jahrhunderts wurde hier nicht nur observiert, sondern vor allem mit V-Leuten gearbeitet. Die Praxis des Scheinkaufs von Drogen, die man vor allem von den US-amerikanischen Partnern, vor allem den Kriminalabteilungen der US-Statio­nierungsstreitkräfte gelernt hatte, entwickelte sich schnell zu einer regel­rechten Standardmaßnahme. Anfang der 80er Jahre setzte sich in den Polizei­füh­run­gen die Einsicht durch, dass dieses buy and bust nicht besonders weit führte und in der Regel nur die kleine und mittlere Handelsebene betraf. Die Parole hieß nun „weg vom Kilodenken“. Das Kriterium für den Erfolg sollte nicht mehr in der Menge der durch Scheinkauf sichergestellten Drogen und in einer schnell erreichten Verhaftung lie­gen. Statt dessen wollte man Hintermänner und Financiers aufs Korn nehmen. „Nicht der repressive Erfolg“, so der Baden-Württembergische Landes­po­li­zei­di­rek­tor Alfred Stümper, ein Protagonist der deutschen OK-Debatte, stehe im Vor­der­grund, „sondern die möglichst umfassende Erfüllung des operativen Auftrags der Beseitigung der kriminellen Ausgangs- und Operationsba­sen“ der OK.¹⁶⁸

Vor dem Hintergrund dieses Wandels in der Zielbestimmung fand eine Verbreite­rung des Repertoires an verdeckten Methoden und eine systematischere Organisation dieser Methoden statt.¹⁶⁹ Dazu gehörte vor allem die Einrichtung von eigenständigen Dienststellen für verdeckte Ermittlungen (VE-Dienststellen), die sich ausschließlich mit verdeckten Maßnahmen befassen und in der Regel innerhalb von OK-Abteilun­gen angesiedelt sind oder mit ihnen permanent zusammenarbeiten. V-Leute werden nicht mehr ad hoc angegangen, sondern gezielt rekrutiert und geführt. Auch der Ein­satz verdeckter Ermittler findet geplanter statt. Die VE-Dienststellen beschaffen dabei nicht nur die für die Legende notwendigen Papiere, sondern stellen auch die gesamte Logistik für den Einsatz, von Fahrzeugen und technischer Ausstattung bis hin zu konspirativen Wohnungen und Scheinfirmen.

Der schnelle Einsatz für den Scheinkauf von Drogen gehört zwar nach wie vor zum täg­lichen Brot der verdeckten Methoden bei Polizei und Zoll. Er wird allerdings häufig nicht von Mitarbeitern der VE-Dienststellen, sondern von Ermittlungs­sach­be­ar­beitern durchgeführt. Nach der umfassenden Ver­rechtlichung des Einsatzes von ver­deck­ten Ermittlern in den Polizeigesetzen (ab 1985) und in der Straf­pro­zess­ord­nung (1992) wurden verdeckt tätige Beamte, die nicht wie eigentliche verdeckte Er­mit­tler mit einer umfassenden Legende ausgestat­tet werden, in der Terminologie her­un­tergestuft zu „nicht offen ermittelnden Polizei­beamten“ (NoeP) oder „qualifizier­ten Scheinaufkäufern“. Der eigentliche verdeckte Einsatz ist langfristig, er ist profes­sionalisiert und kann dabei auf die gesamten Seg­nungen eines Apparates zurück­grei­fen. Dazu gehören mittlerweile auch breite Bezie­hungen zu vergleichbaren Dienst­stellen im In  und Ausland und die Ausleihe von verdeckten Ermittlern bei diesen Partner-Dienststellen, die über das für die gewünschte Legende notwendige Profil und die entsprechenden Qualifikationen ver­fügen.

Eine solche Ausdifferenzierung der verdeckten Methoden hat in der Schweiz bisher nicht stattgefunden, weder in rechtlicher noch in praktischer Hinsicht. Die wenigen kan­tonalen Strafprozessordnungen (etwa Wallis, Tessin, Bern, Basel Land), in denen bisher die Anwendung verdeckter Methoden im engeren Sinne verrechtlicht wurde, machen zum Teil nicht einmal den Unterschied zwischen V Leuten und verdeckten Ermittlern oder binden diese an dieselben Bedingungen. „Die Polizei kann den Ein­satz von eigenen Beamtinnen und Beamten und sonstigen vertrauenswürdigen Per­sonen, deren Zusammenarbeit mit der Polizei Dritten nicht bekannt ist, als verdeckte Ermittlung veranlassen (V Leute)“, heißt es in Art. 214 des Berner Gesetzes über das Strafverfahren. Auf Bundesebene gibt es bisher keine spezifische rechtliche Rege­lung von verdeckten Ermittlungen. Art. 23 Abs. 2 BetmG stellt nur einen strafrecht­lichen Rechtfertigungsgrund dar, der Beamte, die im Zuge von Ermittlungen illegale Drogen annehmen, von der Strafver­folgung freistellt.

Der im Juni 1995 vom EJPD präsentierte Vorentwurf eines Bundesgesetzes über die verdeckte Ermittlung sah nur den Einsatz von verdeckten Ermittlern vor und zwar für die Drogenbekämpfung durch Bund und Kantone und für Delikte, die der Bundesge­richtsbarkeit unterstehen, sofern sie ban­den-, gewerbsmäßig oder von einer krimi­nellen Organisation begangen werden. Eine Regelung für V-Leute ist nicht vorgese­hen. Ausnahmsweise sollten Private als „ver­deckte Ermittler“ eingesetzt werden, d.h. von der Polizei angestellt werden können. Diese Ausnahmeregelung ist keine Ver­rechtlichung der V-Person durch die Hinter­türe, sondern bezog sich auf den von der Konferenz der Strafverfolgungsbehörden der Schweiz (KSBS) vorgebrachten Ein­wand, in bestimmten Bereichen könnten keine Polizeibeamten als verdeckte Ermitt­ler auftreten, weil sie das für die Legende not­wendige Fachwissen nicht hätten.

Die Rechtsprechung bezieht sich im wesentlichen auf zwei Punkte, erstens auf die mög­liche Tatprovokation durch V-Personen oder verdeckte Ermittler: Bis zu wel­chem Punkt kann diese geduldet wer­den, wann ist eine Verwertung der Beweise unzulässig und dementsprechend eine Straf­milderung oder gar ein Freispruch des Angeschuldigten notwendig? Zweitens stellt sich die Frage, ob, wann und wie V-Perso­nen oder verdeckte Ermittler als Zeugen vor Gericht zu präsentieren sind.

Konträr zu der Bedeutung, die dem verdeckten Einsatz in der politischen Diskussion um organisierte Kriminalität zugemessen wird, ist dessen praktische Relevanz, beson­ders in Gerichtsverfahren, derzeit sehr gering. Genaue Informati­o­nen über die Häufig­keit solcher Einsätze gibt es nicht. In seiner Antwort auf eine entsprechende Interpellation von Margrith von Felten weist der Bundesrat nur auf die anstehende Verrechtlichung hin. Die Frage der Nationalrätin, die gerade wegen der zu erwarten­den Diskussion über die Botschaft Informationen über das Ausmaß der verdeckten Ermittlungen wollte, wurde nicht beantwortet. Glaubt man den befragten Polizeifüh­rern und -führerinnen und Untersuchungsrich­tern, sind diese Einsätze äußerst selten und haben gegenüber den frühen 90er Jah­ren abgenommen.

Bei einer Umfrage der Wochen Zeitung 1995¹⁷⁰ erklärte ZSD Chef Stefan Guss­mann, dass man bei der Betäubungsmittelzentralstelle noch 1994 ein bis zweimal monatlich einen Scheinkauf abwickelte. Seit seinem Amtsantritt im Juli 1995 bis zu der Umfrage im Oktober desselben Jahres hatte er aber keinen einzigen Fall gehabt. Bei einer erneuten Anfrage im November 1999 verwies Gussmann auf die ange­spannte Personallage im Bereich der Ermittlungen insgesamt, die verdeckte Einsätze praktisch unmöglich mache. In den kleineren Kantonen wurden und werden Einsätze von V-Personen und verdeckten Ermittlern nicht oder allenfalls ausnahmsweise praktiziert. Für den Thurgau erklärte Polizeikommandant Jürg Rüsch 1995, diese Methoden hätten für den Kanton keine Bedeutung „und werden hier nicht prakti­ziert. Ende der Durchsage.“ In Luzern ließ man sich 1995 zunächst schriftliche Fra­gen faxen. „Nach eingehender Beurteilung“ wollte man danach nur mitteilen, dass „wir über das taktische Einsatzmittel der verdeckten Ermittlung aus grundsätzlichen Erwägungen keine Auskunft erteilen möchten. Mit freundlichen Grüssen, Oblt. Rolf Koch, Chef Information/PR.“ Bei unserem Interview im Februar 2000 war die Ant­wort klipp und klar: „Also wir können uns da keinen verdeckten Ermittler leisten im Kanton Luzern. Das ist gar nicht möglich, das ist auch praktisch ein Blödsinn. Sie können nicht einen aufbauen und mit Legende leben lassen und dann meinen, Sie können den da als verdeckten Ermittler laufen lassen. Das geht nicht, das ist Theo­rie.“¹⁷¹ Verdeckte Ermittlern müssten vom Bund organisiert werden.

Bei der Kantonspolizei Bern verwies man auf die unsichere rechtliche Lage. Vor 1990 seien jährlich etwa drei bis vier Fälle mit verdeckten Ermittlern bearbeitet wor­den. Im Zusammenhang mit dem Fall Lüdi, der 1992 zu einer Verurteilung der Schweiz vor dem Europäischen Menschenrechtsgerichtshof führte, verzichteten die Behörden zunächst ganz auf verdeckte Einsätze und warteten auf eine gesetzliche Grundlage. Diese erhielt man im Kanton Bern mit dem Strafverfahrensgesetz, das 1996 in Kraft trat. Trotzdem sind Einsätze von verdeckten Ermittlern nach wie vor „selten … Der häufigste Fall ist einfach der Scheinkauf im Betäubungsmittel-Bereich.“ Eine eigenständige VE-Dienststelle gibt es nicht. „Wenn das vorkommt (verdeckte Ermittlung), ist das punktuell bestimmt, dann wird ein VE-Führer und ein VE bestimmt, punktuell.“¹⁷²

Die Einsätze werden von Ermittlungssachbearbeitern aus dem Betäubungsmittel- oder dem OK-Dezernat durchgeführt. Nach dem Strafverfahrensgesetz stellen die Ermittler einen Antrag an den Kommandanten. Der Einsatz muss vom Untersu­chungsrichter innerhalb von 24 Stunden genehmigt werden. Er ist maximal für zwölf Monate möglich. Diese zeitliche Begrenzung wird für den Einsatz verdeckter Ermittler im OK-Bereich als Hindernis empfunden. Nach zwölf Monaten „ist fertig. Es gibt keine Möglichkeit den Einsatz des verdeckten Ermittlers zu verlängern.“ Bei OK-Fällen, die Monate dauern, sei diese Frist zu kurz, um „den V Mann in eine sehr gut strukturierte Orga­nisation hinein(zu)bringen … Bis man da das Vertrauen gewonnen hat, bis man da drin ist, einen Platz gefunden hat, sich vorgearbeitet hat in eine bestimmte Hie­rar­chiestufe, das ist meines Erachtens, und da rede ich jetzt wirklich aus rein theo­reti­schen Überlegungen heraus, nicht möglich.“ Hinzu kämen weitere Schwierig­keiten: „Ich denke da einerseits an die finanziellen Aufwendungen für eine totale Legendie­rung. Und auch an ethnische Gruppierungen, wo man schwieriger hinein­kommt. Unser Gesetz lässt zwar zu, würde theoretisch zulassen, polizeifremde VE’s einzuset­zen, (…) V Leute aus dem Milieu“, aber auch dies sei eher selten.¹⁷³

Auch in St.Gallen wartet man auf das angekündigte Bun­desgesetz über verdeckte Ermitt­lungen. Die VE-Tätigkeit wurde „sehr eingeschränkt durch den laufenden Gesetzgebungsprozess, der ja jetzt schon drei oder vier Jahre dauert. Und damit sind natürlich nicht nur die physischen Unsicherheiten, sondern auch die rechtlichen Unsicherheiten im Spiel. Das ist eine Grauzone, die für den verdeckten Ermittler wie für die Polizeiführung enorme Risiken und Gefahren birgt.“

Noch 1995 wurde die Zahl der Einsätze verdeckter Ermittler in St. Gallen mit „viel­leicht sechs bis sieben“ pro Jahr angegeben. Früher sei der Scheinkauf relativ häufig gewesen. Allerdings sei die Verwertung vor Gericht sehr schwierig gewesen, „so dass eben die Scheinkäufe praktisch nicht mehr vollzogen werden“.¹⁷⁴ Über die Häufig­keit des Einsatzes und die Schwierigkeit bei der Verwendung des verdeckten Ermittlers vor Gericht berichtet uns ein Untersuchungsrichter: „Anfang der 90er bis 1996 war das noch, da stellte sich die Frage relativ häufig, aber im Moment ist da generell ein Abwarten da auf dieses Bundesgesetz, weil einfach die Risiken zu groß sind. Das sind so aufwändige Verfahren, dass sie vielleicht von vier Verfahren zwei ohne Komplikationen rüberbringen und die andern zwei mit -zig Instanzen, Erschei­nen vor Gericht, mit Kritik und versuchter Offenlegung und und und. Da stimmt dann einfach Aufwand und Ertrag nicht, wenn dann am Schluss das Gericht, weil man den V Mann nicht offen legen kann, unbedingte Gefängnisstrafen von zwölf Monaten verhängt, ein Fall ist so geschehen. Aber auch das zu einer Zeit noch, wo wir damals auch noch gewisse Probleme hatten mit dem ganzen. Darum sage ich, ist das in den Kantonen relativ selten mehr, darum hört man auch nicht mehr die Schlagzeilen vom V-Mann, der aufgedeckt wird.“¹⁷⁵

Einsätze finden heute wenn überhaupt vor allem zur Informationssammlung oder zur di­rekten Abklärung strafbarer Handlungen statt. Sowohl der Einsatz als auch die Füh­rung der V-Leute und verdeckten Ermittler wird von der Vorermittlungs­dienst­stelle übernommen, die gegenüber dem Rest der Kriminalpolizei abgeschottet ist. Entscheidung und rechtliche Verantwortung liegen beim Chef der Kriminalpoli­zei.

Solange sich der Einsatz im Vorfeld abspielt, sind die Untersuchungsrichter nicht einbezogen. Sie werden dann wichtig, wenn es um die Eröffnung eines Strafver­fah­rens geht. „Das Problem ist immer, zu welchem Zeitpunkt kommen die, und ich glaube, es hat sich relativ gut entwickelt bei uns, weil die Leute mittlerweile wissen, dass sie relativ früh kommen müssen; wenn sie eine konkrete Verdachtslage haben gegenüber einem konkreten Täter, und das reicht für die Eröffnung, dann kommen sie. Und die kommen spätestens dann, wenn sie technische Maßnahmen brauchen, weil sie diese alleine gar nicht kriegen. Und dann ist klar, von dem Moment an, weiß man, das wird man irgendwann offen legen müssen, und dann arbeitet man natürlich auch anders, weil man weiß, die Informationen werden auch offen gelegt.“¹⁷⁶

Sobald der Einsatz gezielt gegen eine Person gerichtet ist, muss er in St.Gallen – ähnlich wie eine Telefonüberwachung – vom Untersuchungsrichter verfügt und von der Anklagekammer genehmigt werden. Aus der Phase der Vor(feld)ermittlung blei­ben alle Informationen bei der Polizei. Wenn es nicht zwingend ist, bringt man die Informationen nicht ins Verfahren ein. „Sie sind Stützen, also sozusagen Leitplanken für den Ermittler, aber der Schutz gegenüber dem Rückschluss auf entsprechende operative Maßnahmen erfordert, dass man es (…) nur in zwingenden Fällen ein­bringt. Eine Ausnahme ist dann, wenn eine richterliche Anordnung vorliegt. Dann ist klar, dass dem Richter grundsätzlich diese Erkenntnisse offengelegt werden müssen und er dann unter bezug auf Anonymitätsgewährung oder Quellenschutz abwägen muss, wieweit der Grundsatz gilt, dass alles was beweisrelevant ist, an und für sich zu den Untersuchungsakten gehört. Dem leben wir nach, aber dort wo es nicht zwin­gend ist … Es ist aber jederzeit präsent.“¹⁷⁷

Nach Möglichkeit bleibt also der Einsatz der verdeckten Ermittler unter der polizei­lichen und untersuchungsrichterlichen Decke. Falls es nicht möglich ist, den Beweis auf andere Art und Weise zu erbringen, werden die Erkenntnisse aus dem verdeckten Einsatz entweder als Amtsbericht oder als Zeugenaussage der verdeckten Ermittler oder der V-Leute in das Hauptverfahren eingebracht.

Anders als in St.Gallen lässt das Berner Strafprozessrecht keine verdeckten Einsätze ohne Kenntnis des Untersuchungsrichters zu. Im Vorfeld habe die Polizei gewisse Möglichkeiten, wie beispielsweise Observation, der verdeckte Einsatz müsse aber genehmigt werden, nicht von der Anklagekammer, sondern durch den Untersu­chungsrichter. Damit ist der Untersuchungsrichter, „mit einem Bein in den Ermitt­lungen drin.“ Man habe auch gewisse Druckmittel gegenüber der Polizei. Man könne den Einsatz zum Beispiel nur genehmigen unter der Auflage, dass man regel­mäßig informiert würde. Das Kontrollinteresse des Untersuchungsrichters beruht aber nicht unbedingt auf einem besonderen Interesse an einem sauberen Verfahren, sondern vor allem auf dem Wunsch, nicht ausgeschlossen zu sein. „Es gibt grund­sätzlich als UR nichts Gröbe­res, als wenn man als UR am Pult sitzt, und dann kom­men sie und sagen, jetzt haben wir zugeschlagen. Und man hat von Tuten und Bla­sen, von der ganzen Vorge­schichte und all dem was da herum ist, keine Ahnung und soll sich in zwei Stunden in das ganze einarbeiten. Unmöglich, unmöglich. Aber wir sollen Zwangsmaßnahmen verfügen, verhaften, Haussuchungen machen, Untersu­chungen anordnen, etc. Und man hat dann das Gefühl, man weiß nicht so genau warum. Das ist nicht so gut, oder.“¹⁷⁸Von daher müsse bei einer längeren verdeck­ten Ermittlung grundsätzlich eine Voruntersuchung eröffnet werden, „damit der Untersuchungs­richter drinnen ist und damit er auch das Verfahren leiten kann. Und dann ist es auch noch eine Frage, wie lebt der ganze Pulk, der in einer Untersu­chung drin ist, zusammen.“ Ideal sei deshalb eine Ermittlungsgruppe aus Kriminal­polizeibeamten, die der Staatsanwalt­schaft ständig zur Verfügung stehen, wie dies in Basel-Stadt der Fall ist. Die Berner Situation unterscheidet sich damit von der St.Galler vor allem dadurch, dass der Untersuchungsrichter immer in die verdeckten Ermittlungen der Polizei eingebunden ist. Das Vorfeld vor einem wirklich konkreten Verdacht ver­schwindet damit nicht, die Untersuchungsbehörden werden vielmehr in diesen Bereich kooptiert. In Luzern hat der Untersuchungsrichter, der hier Amtsstatt­halter heißt, ähnlich wie in Bern, kei­nen allzu großen Einfluss auf die poli­zeilichen Ermittlungen im Vorfeld. Von ver­deckten Ermittlern, jedenfalls im Krimi­nalbereich, hält man nicht viel.¹⁷⁹

Der Entwurf für ein Bundesgesetz über verdeckte Ermittlungen sieht eine Mischform vor. Vor Eröffnung des Verfahrens soll der verdeckte Einsatz im wesentlichen eine Angelegenheit der Polizei bleiben. Nur wenn „zum Aufbau oder zur Aufrechterhal­tung einer Legende Urkunden hergestellt oder verändert werden“ oder nur kurzzeitig von der Polizei angestellte verdeckte Ermittler eingesetzt werden, soll der Einsatz genehmigt werden, allerdings nicht von der Untersuchungsbehörde, sondern von der Anklagekammer. Erst bei einem Einsatz im Rahmen des Verfahrens würden die Un­tersuchungsrichter konkret beteiligt. Auch in diesem Falle müsste die Anklage­kam­mer den Einsatz und gegebenenfalls den Scheinkauf genehmigen.

Mit der Verabschiedung des Gesetzes würde eine wesentliche Voraussetzung für einen Ausbau verdeckter Ermittlungen gelegt, allerdings nur eine. Denn nur wenige Kantone sind bereits gerüstet. Auf den Hinweis des Interviewers: „Was wir bisher gehört haben, war immer, dass es nur eine passive Entgegennahme von Informatio­nen durch Informanten gibt, nicht aber die zielgerichtete Aufnahme von Informatio­nen durch verdeckte Ermittler“ die Antwort des Untersuchungsrich­ters: „Nein, da muss ich sagen, da sind wir wahrscheinlich in St.Gallen etwas weiter als andere Kantone, vor allem als andere kleinere Kantone, mit dieser Gruppe Vor­ermittlung, die sich darum kümmert, gezielt.“¹⁸⁰ Ob die Vorermittlungsgruppe perma­nente ver­deckte Ermittler habe: „Ich kann Ihnen das für den Kanton St.Gallen gar nicht sa­gen. Ich weiß das nicht. Das war beim Aufbau dieser Gruppe vor zwei oder drei Jahren jedenfalls das Ziel, dass man feste verdeckte Ermittler hat. Ich weiß nicht, ob die mittlerweile so weit sind. Aber das Ziel war schon damals, dass die ver­deckten Ermittler von St.Gallen jedenfalls nicht in St.Gallen tätig sind, primär, son­dern außerkantonal. Und wenn man in St.Gallen einen verdeckten Ermittler braucht, dann holt man einen außerkantonal.“¹⁸¹

St.Gallen folgt in seiner praktischen Gestaltung verdeckter Ermittlungen sehr stark dem deutschen Modell und orientiert sich auf die Professionalisierung dieses Berei­ches. Dies gilt nicht nur für den Einsatz von verdeckt tätigen Polizeibeamten, son­dern auch für V-Leute, die vor allem wegen der starken Präsenz von ausländischen Gruppen im Drogenhandel und der organisierten Kriminalität für besonders wichtig erachtet werden. Zu diesen Gruppen hätten schweizerische verdeckte Ermittler kaum einen Zugang. Interne Informationen könnten also nur durch angeworbene V-Leute derselben Volksgruppe beschafft werden, weshalb eine besondere zentrale Bewirt­schaftung dieses Bereichs notwendig sei.

Zürich habe die verdeckten Ermittlungen zur Zeit eingestellt, meldet aber Bedarf an: „Wie kann der Staat – soweit es um repressive Aspekte geht – diese Flut [der soge­nannten organisierten Drogenkriminalität] eindämmen, oder besser gesagt, einzu­dämmen versuchen? Es ist naheliegend, dass die internationale Drogenmafia weder Fernseh­spots noch andere Werbung betreibt. Es ist Sache der Strafverfolgungsbe­hörden, ihren Geschäften auf die Spur zu kommen. Der Strafverfolger macht sich auf die Suche nach einem sogenannten Anfangsverdacht. Dieser kann auf Hinweisen aus der Bevölkerung, auf Ergebnissen aus anderen Verfahren, auf Informationen aus dem Milieu etc. beruhen. Liegen ausreichende Informationen vor, wird sich die Poli­zei zur Einleitung einer formellen Strafuntersuchung an die zuständige Bezirksan­walt­schaft wenden. An dieser Stelle führt kein Weg an den verdeckten Ermittlungen vor­bei. Das Wort ‚verdeckt’ besagt es: Es handelt sich um Ermittlungen, welche vor­erst – wir hoffen es zumindest – ohne Wissen der Betroffenen durchgeführt werden. Es sei vorweggenommen, dass der Einsatz verdeckter Ermittler in der Praxis man­gels gesetzlicher Grundlagen derzeit kein Thema ist. Wie viel sich nach der Schaf­fung der gesetzlichen Grundlagen ändern wird, ist eine offene Frage, praktische Hürden ste­hen zuhauf bereit.“¹⁸² Anders als in St.Gallen, das nach deutschem Vor­bild seine Vor­ermittlungsstelle nach außen abgeschottet hat, sind die verdeckten Ermittler der Zürcher Kantonspolizei im normalen Kriminalpolizeigebäude präsent und den Ermittlungssachbearbeitern bekannt. Ob die Zürcher Praxis über Schein­käufe und andere kurze Einsätze hinausgeht, kann deshalb bezweifelt werden.¹⁸³

Neben der rechtlichen Unklarheit gibt es zwei praktische Probleme, die eine Aus­deh­nung des Komplexes der verdeckten Ermittlungen in der schweizerischen Polizei be­hin­dert. Das eine ist die Tatsache, dass die Schweiz einen kleinen geographischen Raum darstellt, in dem die soziale Kontrolle groß ist. Verdeckt ermittelnde Polizei­be­amte können trotz Legende schnell enttarnt werden. Vor allem in kleineren ländli­chen Kantonen ist der Ein­satz eigener Beamter nahezu unmöglich. In St.Gallen verfolgte man deshalb schon zu Beginn das Ziel, dass die verdeckten Ermittler von St.Gallen jedenfalls nicht in St.Gallen tätig sein sollen, sondern außerkantonal.

Vor allem der Kanton Zürich, der bereits seit den 70er Jahren verdeckte Ermittlun­gen betreibt, leiht seine Verdeckten an andere Kantone aus. Er bedient sich auch sol­cher aus dem Ausland. Die im deutschschweizerischen Polizeivertrag vom April 1999 vorgesehene Möglichkeit der gegenseitigen grenzüberschreitenden Ausleihe ist für Zürich schon normal. Der Vertrag schreibt nur eine bestehende Praxis fest.

Ein Problem bei dem Einsatz von V-Leuten ist die vergleichsweise geringe Größe der entsprechenden Organisationsgliederungen und der Kriminalpolizeien der Kan­tone schlechthin. Es ist deshalb kein Zufall, dass gerade die kleinen Kantone auf eine Unterstützung durch den Bund warten. Wegen der sich nun im Aufbau befindenden, personell starken Bundeskriminalpolizei besteht die Möglichkeit, dass wieder mehr V Leute zirkulieren.

3.3.3.5 Telefonüberwachung – die strafprozessuale unter den operati­ven Methoden

Autoren des deutschen Bundeskriminalamts bezeichneten schon 1988 die Telefon­überwachung als konventionelle Methode. Wegen der für die organisierte Krimina­lität typischen Abschottung und weil die OK-Täter wüssten, dass die Polizei dieses Mittel einsetze, habe die Überwachung des Fernmeldeverkehrs an Bedeutung verlo­ren.¹⁸⁴ Das Argument dürfte durch das Interesse an einer weiteren Ver­rechtlichung der verdeckten Methoden im engeren Sinne motiviert sein. In der Praxis jedenfalls wächst das Interesse der Polizei an dieser konventionellen Methode per­manent.

Dies trifft auch für die Schweiz zu. Die geltenden rechtlichen Bestimmungen über die Telefonüberwachung, die als strafprozessuale unter den operativen Maßnahmen zu bezeichnen ist, stammen aus dem Jahre 1979. Überwachungen sind danach nur erlaubt, wenn sie amtlich erfolgen, zur Verfolgung oder Verhinderung eines Verbre­chens oder eines Vergehens dienen und zusätzlich zur Verfügung bzw. Anord­nung durch einen Untersuchungsrichter (bzw. die Bundesanwaltschaft) durch eine über­ge­ord­nete Instanz, in der Regel die Anklagekammer, genehmigt werden. Erforderlich ist nicht nur ein konkreter Verdacht, sondern auch, dass sonstige Ermittlungen er­folg­los blieben oder von vorneherein aussichtslos erschei­nen. Anschlüsse von nicht unmittelbar Verdächtigen dürfen nur dann überwacht werden, wenn die eigent­liche Zielperson diesen Anschluss benutzt oder auf diesem Anschluss eingehende An­rufe für sie bestimmt sind. Nach Bundesstrafprozess kann eine Über­wachung zunächst für ein halbes Jahr genehmigt und dann wiederum für dieselbe Dauer verlängert werden. Kantonale Strafprozessordnungen legen zum Teil eine Frist von nur drei Monaten zugrunde, bevor eine Verlängerung erforderlich wird.

Die Genehmigungspflicht wurde in den 70er Jahren hart erkämpft. Obwohl diese Regelung bei der Verabschiedung als besonders restriktiv galt, haben die Telefon­über­wachungen in den 80er und verstärkt in den 90er Jahren eine enorme Steigerung er­fahren. Dies lässt sich sicher belegen, obwohl die wenigen vorliegenden Zahlen nur die Anordnungen betreffen und obwohl in den Kantonen und beim Bund mit unter­schiedlichen Ellen gemessen wurde und wird. Solche Unschärfen kön­nen nicht nur für die Zeit vor 1979 angenommen werden, wo man es ins­be­son­de­re im Staatsschutzbereich mit dem Zählen nicht so genau nahm. Auch danach bleibt frag­lich, ob in allen Kantonen gleich gezählt wurde, d.h. ob pro überwachter Person eine Anordnung erforderlich war oder ob die Überwachung des Anschlusses einer Dritt  oder Kontaktperson von derselben Anordnung abgedeckt wurde, die auch die Überwachung der eigentlichen Zielperson rechtfertigte. Wie viel Anschlüsse abge­hört wurden, welcher Art diese Anschlüsse waren, wie häufig öffentliche Fern­sprechzellen belauscht wurden, um wie viele Ermittlungsverfahren es sich dabei handelte, geht aus den nackten Zahlen nicht hervor. Erst ab 1991 weist die Bundes­anwaltschaft in ihren Daten die rückwirkenden Teilnehmeridentifikatio­nen aus, wobei aber auch hier nicht klar ist, ob es sich um zusätzliche Anordnungen handelte oder ob diese Maßnahmen zumindest teilweise in den allgemeinen Überwa­chungs­anordnungen inbegriffen waren. Auch der seit 1998 arbeitende Dienst für Besondere Aufgaben (DBA) im Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunika­tion, der angesichts der Privatisierung der Telefondienste in der Schweiz und im Vorgriff auf das zu erwartende neue Bundesgesetz eingerichtet wurde, brach­te keine Klarheit. Auf eine Interpellation antwortete der Bundesrat, der DBA hätte 1998 ins­gesamt 2138 Anordnungen für die Überwa­chung von Gesprächen ver­zeich­net.¹⁸⁵ Es bleibt unklar, bei wie vielen der 1951 Teilnehmeridentifikatio­nen zusätz­lich auch Gespräche erfasst wurden. Im Januar 2002 wird in einer Presse­mitteilung von ca. 2000 im Jahre 2000 und ca. 2400 im Jahre 2001 gesprochen.

Unterstellt man also, dass es sich bei diesen Zahlen tatsächlich um Anordnungen und nicht um Schaltungen handelt, so würde dies bedeuten, dass sich die Zahl der An­ordnungen für diesen heiklen Eingriff in die persönliche Freiheit innerhalb eines Jahrzehnts vervierfacht hat.

An dieser Aufstellung ist auch zu erkennen, dass sich das Interesse an diesem Mittel von der Bundesanwaltschaft auf die Kantone verlagert hat: Bis in die 80er Jahre war die Telefonüberwachung vor allem eine Domäne der Bundesanwaltschaft gewesen. Im Vordergrund stand dabei der Staatsschutz, sowohl in eindeutig präventiver Ab­sicht, als auch zu Zwecken der Strafverfolgung von politischen und Spionagede­likten. Von den 376 Anordnungen von Januar 1971 bis März 1974 entfielen gerade 22 auf gewöhnliche Delikte, vor allem auf den Verdacht der Geldfälschung. Auch der Anstieg in der zweiten Hälfte der 70er Jahre wurde mit einer angeblich verstärkten Spionageaktivität der Staaten des Warschauer Paktes gerechtfertigt. In derselben Zeit erfolgte auch die Aufstockung des Personals der Bundespolizei.

Seit den Höhepunkten der 70er Jahre sind die Überwachungsaktivitäten der Bundes­an­walt­schaft zurückgegangen. Hier macht sich zunächst die beginnende außenpoliti­sche Entspannung in den 80er Jahren und dann der Wegfall des traditionellen Feind­bildes seit dem Beginn der 90er bemerkbar, ein Ergebnis des Zusammen­bruchs der staatssozialistischen Systeme in Osteuropa und des Fichenskandals, der vorüber­ge­hend zu einer Beschränkung der staats­schützerischen Tätigkeit führte.

Zumindest für die 80er Jahre ist festzuhalten, dass die Überwachungsaktivitäten der Bundesanwaltschaft teilweise beträchtlich verlängert wurden – ein Umstand, der sich aus der Zuständigkeit der Bundesanwaltschaft für politische Verfahren sowie für „komplexe“ Drogenermittlungen ergibt.

Soweit erkennbar nahm das Interesse der Kantone an diesem Instrument erst seit der zweiten Hälfte der 70er Jahre langsam zu. Ein deutlicher Anstieg der von kanton­alen Untersuchungsrichtern angeordneten Überwachungen erfolgte seit Ende der 80er Jahre. Dieser Anstieg dürfte vor allem auf die von den Kantonen geführten Drogen­verfahren zurückzuführen sein. Verstöße gegen das Betäubungsmittelgesetz sind 1998 nach wie vor in einem Drittel (33 %) der Fälle die Rechtfertigung der Überwa­chungsmaßnahmen gewesen, 17 % entfielen auf Vermögensdelikte, 9 % auf Delikte gegen Leib und Leben und 41 % auf sonstige, worunter ein Sammelsurium von Falschgeld, Sprengstoff, Menschenhandel, Mitgliedschaft in einer kriminellen Orga­nisation, Brandstiftung, Nötigung und Erpressung zusammengefasst ist.

Tabelle: Anzahl der Anordnungen von Telefonüberwachungen¹⁸⁶

Jahr	Bundesanwaltschaft	Militärjustiz	Kantone
1965	97	0	68
1966	102	0	37
1967	133	0	22
Jan. 1971-März 1974	insgesamt 376	keine Ang.	keine Ang.
1976	59	3	154
1977	87	0	190
1978	104	2	174
1980-85	durchschn. 65	keine Ang.	keine Ang.
1988	41	5	403
1989	45	0	462
1990	41	0	533
1991	32 (+ 20)187	0	574
1992	19 (+ 16)	0	695
1993	24 (+ 29)	0	802
1994	19 (+ 15)	0	800
1995	32 (+ 34)	5	840
1996	20 (+ 31)	5	1020
1998	insgesamt Bund und Kantone: 2138 (+ 1951)188
2000	2000
2001	2400

Dass Tele­fonüberwachungen auch in absurden Fällen betrieben werden, zeigen nicht nur die Überwachungsmaßnahmen der Bundesanwaltschaft gegen Journalisten zur Ermitt­lung von Amtsgeheimnisverletzungen, sondern auch die Anordnung einer Berner Untersuchungsrichterin, die 1995 auf diese Art und Weise gegen Sprayer vorging, also wegen Sachbeschädigung ermitteln ließ.¹⁸⁹ Dennoch liegt der Löwen­anteil der Überwachungsfälle bei dem, was die von uns befragten Polizeibeamten als Basis-OK bezeichnet haben. „Von mir aus gesehen ist es fast unmöglich, ein OK-Verfahren zu führen ohne Telefonüberwachung.“¹⁹⁰ Die Telefonüberwachung sei ein wesentliches Ermittlungsinstrument, „… vor allem im größeren BM-Bereich. Da sind TKs [Tele­fonkontrollen] etwas Zentrales. … Das ist schon ein gutes Mittel.“¹⁹¹ Sie seien ganz klar die wesentliche Informationsquelle bei Drogenermittlungen. „Es lässt sich auch nicht ersetzen. Also im Drogenhandel – man kann nicht Drogen han­deln ohne Tele­fon. Jetzt via Internet vielleicht, aber sonst.“¹⁹² Allein im Kanton Zürich sind in vier Jahren 41’000 Telefongespräche übersetzt worden.¹⁹³

Weder Polizeibeamte noch Untersuchungsrichter sehen eine massive Steigerung in­nerhalb eines Jahrzehnts. Entweder sind die veröffentlichten Zahlen den Beamten nicht bekannt oder sie halten sie für Ausgeburten der Phantasie von Boule­vard Reportern. „Na, man muss ja nicht immer dem ‘Blick’ alles glauben. Von der gan­zen Zahl der Überwachungen sind dann vielleicht ein Drittel bis die Hälfte rückwirkende Teilnehmer-ID. Sogenannte rückwirkende Teilnehmeridenti­fi­kation, wo man rückwirkend von einem Anschluss hat sehen wollen, wer hat mit wem telefo­niert, bzw. welche Nummer ist mit welcher Nummer verbunden wor­den.“¹⁹⁴ Dies war eine Anspielung auf den Sonntags-Blick, der die Daten für 1998 kurz vor der Ant­wort des Bundesrates auf Margrith von Feltens Interpellation veröf­fentlicht hatte.¹⁹⁵ In St.Gallen ist man gleicher Ansicht: „Nein, was sich erhöht hat, ist die Zahl der Randdatenerfassungen.“¹⁹⁶ Die Hälfte der Verfügungen seien Teilneh­meridenti­fika­tio­nen. Dabei erfährt die Polizei oder der Untersuchungsrichter nicht den Inhalt der Gesprä­che. Mitgeteilt werden die Nummern der Anrufer und Angerufenen eines überwachten Anschlusses. Bei Mobiltelefonen kann bis zu einem gewissen Grad auch der Standort des Telefonierenden ermittelt werden.¹⁹⁷ Diese Daten müssen von den Firmen, die Telekommunikationsdienste anbieten, angeblich aus Gründen der Rechnungs­legung, für sechs Monate aufbewahrt werden. Überwachungs­anordnun­gen beziehen diese Daten fast automatisch mit ein, sie kön­nen auch eigens angefor­dert werden. Auch dazu ist eine richterliche Anordnung erforderlich.

Ein Drittel bis die Hälfte aller Anordnungen bezögen sich auf Teilnehmeridentifika­tionen. Diese seien explosionsartig angestiegen. Ein von uns befragter, für Drogen­fälle zuständiger Untersuchungsrichter ordnet alleine jährlich ca. 40 Telefon­überwa­chun­gen im engeren Sinne an. Diese Zahl entspricht derjenigen, die Anfang der 90er Jahre pro Jahr von einem ganzen größeren städtischen Kanton angegeben wurde.¹⁹⁸ Die Telefonüberwachung ist für Untersuchungsbehörden und Polizei längst nicht mehr eine außergewöhnliche Ermittlungsmethode, sondern eine Normalität.

Die Berner Polizisten und Untersuchungsrichter betonen, dass es für die Anordnung einer Überwachung eines sehr konkreten Verdachtes bedürfe. Bei Telefonüberwa­chungen handle es sich um Beweissicherungsmaßnahmen: „Also ich weiß quasi, dass sie etwas Kriminelles machen, was die Anforderungen des Straf­verfahrens an eine solche Anordnung erfüllt. Mit der Anordnung, mit der Durchführung der Maß­nah­me, beweise ich, was ich an und für sich schon weiß. Also nicht: Ich ver­mute, ich nehme an, der macht das, hören wir ihn einmal ab, ah ja, er macht’s tat­sächlich. Das ist nicht die Idee. Das ist Beweissicherung.“¹⁹⁹ Man müsse den Tatver­dacht dar­le­gen: „Der Polizist kommt ja mit einem Antrag zu mir und begründet den Ver­dacht, weshalb er bei mir einen solchen Antrag stellt.(…) Ich sehe mir das an, prüfe das und stelle nachher fest, ja ich bin dieser Meinung, das über­zeugt mich, der Tat­verdacht ist gegeben. Ich kann das nachvollziehen. Subjektiv durch die Informa­tio­nen, die er über die Leute bekommen hat, die er nicht nennen darf oder nicht nen­nen will, ob­jektiv durch die Sachen, die er zusätzlich zur Unter­mauerung der ganzen Sache ab­geklärt hat.“ ²⁰⁰ Es sei eine Ehrensache, eine Telefonüberwachung nur zu ver­fügen, wenn er sicher sei, dass die Anklagekammer diese auch genehmigen werde.

Entsprechende Anordnungen zu erlassen ist gerade für die spezialisierten kantonalen Untersuchungsrichter „Routine. Es ist verfahrensmäßig relativ kompliziert, aber wenn man’s einmal weiß, wie’s funktioniert (…) Ich verlange von meinen Polizeibe­amten, dass sie mir einen Bericht machen, wie die Verdachtslage ist, allenfalls Be­weismittel beilegen. Und ich mache dann die Verfügung und lege den Bericht der Kapo mit Beilagen bei, und das wird dann in der Regel problemlos bewilligt.“ Die Anklagekammer erhält keineswegs ein dickes Aktenpaket, auf das sie ihre Genehmi­gung stützt, „nein, zwei, drei Seiten, mit allenfalls Belastungen noch.“²⁰¹ „Seitdem ich diese Funktion (OK-Untersuchungsrichter) übernommen habe, ist es fast zur Tagesordnung geworden. Früher, in meinem normalen officio, ist das ganz selten der Fall gewesen.“²⁰² Entsprechende Verfügungen und die dazugehörigen Begrün­dungen, „das sind nur ein paar Sätze. Um was es geht. Warum man gerade den Teil­nehmer überwachen muss. Drogenhändler zum Beispiel: Da schreibe ich, dass wir wissen, der handelt mit Drogen, dass er das übers Telefon abwickelt und dass wir versuchen, möglichst seine Lieferanten auf höherer Ebene ausfindig zu machen. Und das langt dann schon. Und dann ist das genehmigt.“ Die Kriminal- und Anklage­kommission genehmige die Verfügung in einem Zirkularbeschluss, „und dann macht der Gerichtsschreiber den Kurzentscheid, die sehen dann immer gleich aus. Das und das ist beantragt, nach Prüfung der Akten sei es gerechtfertigt, dass man den und den überwacht, und es werde bewilligt für das und das. Also die prüfen schon die Formalitäten.“²⁰³

Ob der Untersuchungsrichter die von der Polizei vorgetragenen Verdachtsgründe tat­sächlich überprüfen kann, dürfte trotz der oben zitierten Äußerungen fraglich sein, weil die Untersuchungsbehörden erst eingeschaltet werden, wenn technische Maß­nahmen nötig sind. Der Entscheid erfolgt aufgrund der Vor(feld)ermittlungen der Polizei, aufgrund der Aussagen ihrer Informanten, die er aber im Regelfalle nicht zu Gesicht bekommt. Mehr als zu einer formalen Prüfung ist er faktisch nicht imstande. Für die Genehmigungsbehörde gilt dies umso mehr.

Die Telefonüberwachung hat aber nicht nur durch die Häufigkeit der Überwachung und die Einfachheit des Genehmigungsverfahrens ihre Bedeutung verändert. Auch die Überwachung selbst hat mehr und mehr einen quasi-präventiven Charakter. Dies stellte die Geschäftsprüfungskommission (GPK) des Nationalrates bereits in ihrem Bericht von 1992 über die „Telefonüberwachungen im Bund“ fest. Gerade weil die meisten Delikte, wegen derer eine Abhörmaßnahme angeordnet wird, offen formu­liert seien und bereits das Vorfeld eigentlicher Taten mit einbezögen, werde „bereits unter dem Titel Strafverfolgung gehandelt, bevor eine schwerwiegende Verletzung der inneren Sicherheit eingetreten ist.“²⁰⁴ Die GPK bezog dies in erster Linie auf die Staatsschutzdelikte. Ähnliches ist dort zu konstatieren, wo es um Formen illegalen Handels und um die organisierte Kriminalität, um Dauerdelikte geht. Art. 260ter StGB spielt dabei keine zentrale Rolle. Wie auch bei der Erfassung in ISOK haben die Polizeibehörden hier Schwierigkeiten, den Verdacht der kriminellen Orga­nisation in einem frühen Verfahrensstadium zu begründen. „Ich würde sagen, wenn man wortreich einen guten Antrag schreibt für eine allfällige Telefonüberwachung oder fürs Wanzensetzen über den 260ter, dass man dann nachher … Überspitzt ge­sagt – das ist der Zugang zu Abhörmaßnahmen. … Es würde mir nicht im Traum einfallen, eine solche Verfügung über den 260ter zu erlassen, wenn ich BM (Betäu­bungsmittel) habe und einen Verdacht habe. Das hat ja keinen Sinn, das ist ja nicht irgendein Modeartikel, den man unbedingt brauchen muss. Ich kann’s auch deutli­cher sagen: Man könnte auf die Idee kommen, auf den 260ter auszuweichen, wenn man nicht mehr hat, aber findet, das ist ein großer Bösewicht.“²⁰⁵ Allerdings sind auch Fälle bekannt, wo die Zentralstellendienste gestützt auf den Verdacht der Zuge­hörigkeit zu einer kriminellen Organisation über anderthalb Jahre hinweg eine Tele­fonüber­wachung laufen ließen. Auf einen solchen Verdacht gegründete Anordnun­gen dürf­ten vorwiegend vom Bund ausgehen, da die Zentralstellen in erster Linie aufgrund von Meldungen aus dem Ausland tätig werden und sich diese häufig nicht auf ein kon­kretes Delikt, sondern auf die angebliche Organisationszugehörigkeit beziehen. Der genaue Anteil solcher Fälle am Total der Anordnungen lässt sich auf­grund der dürren Angaben des DBA nicht beziffern.

Für die Beweisführung bei der Verfolgung begangener Straftaten, so die GPK, hät­ten die Überwachungsmaßnahmen kaum Bedeutung und seien weitgehend ineffi­zient. Sie seien vielmehr „zum Instrument der polizeilichen Beobachtung künftiger Straf­taten“ geworden. „Der Verdacht, der sich aus der Begehung eines ersten Delik­tes oder einer Vorbereitungshandlung ergibt, wird dazu benutzt, den mutmaßlichen Tä­ter bei der Begehung eines zweiten Deliktes zu ertappen.“²⁰⁶ Sein Bezie­hungs­geflecht wird ausgeforscht. Die GPK spricht hier von „begleitender Beobach­tung“.

Die Teilnehmeridentifikation dient dazu, das Umfeld des Überwachten auszuleuch­ten und ein Kontaktprofil zu erstellen. Gerade in Bereichen, wo die Betroffenen mit einer Überwachung rechnen, werden die Überwachungen schnee­ballartig ausgewei­tet. Da die „raffinierten Sieche“²⁰⁷ ständig ihre Anschlüsse wech­selten und ständig mit anderen Leuten zusammenarbeiteten, müsse man ständig hin­terher sein. Straf­verteidiger konnten nachvollziehen, dass in einer Reihe von Fäl­len alle von ihrem Mandanten angerufenen Anschlüsse neu in die Überwachung einbe­zogen wurden.

Vor diesem Hintergrund erscheint die Telefonüberwachung tatsächlich als die straf­prozessuale unter den operativen Maßnahmen. Die beschriebene Ausweitung der Überwachung erklärt denn auch die extreme Steigerung der Untersuchungskosten, die den Verurteilten in Rechnung gestellt, selten jedoch realisiert werden. „Das ist teuer das Zeug. Das kostet am Tag etwa vierzig bis achtzig Franken, plus Umschal­ten zu uns. Und die Polizei nimmt es auf und wertet es aus. Und das Aufschalten kostet, je nachdem ob Hausanschluss oder Natel Anschluss, etwa 250 Franken. Und je nach dem was man dann noch will, etwa Auswertung oder so, das kostet schnell ein paar tausend Franken.“ „Es ist eine Kostenfrage natürlich, es ist irrsinnig teuer. Da in dem Drogenfall da – nicht den mit dem Haufen Kokain – in dem anderen Fall, den wir da international überwacht haben, da haben wir jetzt schon achtzigtausend Stutz ausgegeben. Das ist die technische Überwachung und die Übersetzung nur. Und das Gemeine ist, in der gleichen Aktion ermitteln auch die Zürcher, und die ha­ben letzte Woche 200’000 Franken sichergestellt. Die hätte ich auch gerne gehabt. Das ist klar, Drogengeld, aber die sind halt schneller gewesen.“²⁰⁸ Da vor der Libe­ralisierung des Telefonmarktes die PTT als Bundesbetrieb diese Arbeit kostenlos oder beinahe kostenlos besorgte, die privaten Telefonanbieter nun aber mindestens ihre realen Kosten verrechnen, ist die Anzahl der angeforderten Telefonüberwachun­gen in den letzten Jahren auch kaum mehr substanziell gewachsen.

In Zürich ist zur Zeit die Telefonüberwachung jedenfalls das wichtigste Ermitt­lungsinstrument. Aber auch dort stellen sich Probleme: „So führte die Bearbeitung von Telefonkontrollen die personell gut dotierte Ermittlungsgruppe an die Kapazi­tätsgrenze. Während der vierjährigen Ermittlungsarbeit mussten ca. 41’000 Telefon­gespräche von Dolmetschern übersetzt und von den Ermittlern in Form von Wort­protokollen, Gesprächszusammenfassungen oder Hinweisen auf einem recherchier­baren EDV-Programm bearbeitet werden. Durchschnittlich waren dauernd sieben Telefonlinien unter Kontrolle und im Ermittlungsbüro direkt aufgeschaltet. Polizeili­cherseits besteht meines Erachtens latent die Gefahr, relativ schnell eine Telefon­kontrolle mit Direktschaltung zu beantragen, dabei aber den Aufwand für eine seri­öse Gesprächsauswertung zu unterschätzen.“²⁰⁹

Der Nationalrat verwarf den Entwurf des Bundesrates für ein „Bundesgesetz über die Überwachung des Post  und Fernmeldeverkehrs“ und legte einen eigenen, restrikti­veren Entwurf vor, der einen Katalog von Anlassdelikten vorsieht. Ob die­ser Delikt­katalog aber wirklich zu einer Begrenzung führt, kann bezweifelt werden. Schließ­lich befindet sich nicht nur der Art. 260ter StGB im Katalog, sondern auch all jene Strafnormen, bei denen die Polizei üblicherweise sogenannte Basis-OK wittert. Die eigentliche Grenze dürfte weiterhin in der personellen und finanziellen Be­schrän­kung liegen. Nicht umsonst fordern Staatsanwälte, insbesondere aus der fran­zösi­schen Schweiz, die Überwachung kostenfrei zu gestalten, also den Betrei­berge­sellschaften aufzuerlegen.²¹⁰

1Art. 260ter (Kriminelle Organisation)

1. Wer sich an einer Organisation beteiligt, die ihren Aufbau und ihre personelle Zusammen­setzung geheimhält und die den Zweck verfolgt, Gewaltverbrechen zu begehen oder sich mit verbrecherischen Mitteln zu bereichern,

wer eine solche Organisation in ihrer verbrecherischen Tätigkeit unterstützt,

wird mit Zuchthaus bis zu fünf Jahren oder mit Gefängnis bestraft.

2. Der Richter kann die Strafe nach freiem Ermessen mildern (Art. 66), wenn der Täter sich bemüht, die weitere verbrecherische Tätigkeit der Organisation zu verhindern.

3. Strafbar ist auch, wer die Tat im Ausland begeht, wenn die Organisation ihre verbrecheri­sche Tätigkeit ganz oder teilweise in der Schweiz ausübt oder auszuüben beabsichtigt. Arti­kel 3 Ziffer 1 Absatz 2 ist anwendbar.

Eingefügt durch Ziff. I des BG vom 18. März 1994, in Kraft seit 1. Aug. 1994 (AS 1994 1614 1618; BBl 1993 III 277).

2Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafge­setzes (Revision des Einziehungsrechts, Strafbarkeit der kriminellen Organisation, Melderecht des Financiers) vom 30. Juni 1993, BBl III 277ff.

3Botschaft, BBl 1993 III 281.

4Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafge­setzes (Gewaltverbrechen) vom 10. Dezember 1979, BBl 1980 I 1241-1272. Ausführlich zur Kritik der vorgeschlagenen Norm Art. 260bis StGB-E, „Kriminelle Gruppe“ S. 1252ff. Der Artikel über die strafbaren Vorbereitungshandlungen (Art. 260ter StGB-E) trat allerdings im Zuge der Revision als Art. 260bis StGB in Kraft.

5Botschaft vom 10. Dezember 1979, a.a.O., S. 1252, 1253, 1255.

6Der Wegfall des Tatbeweises, ein eigentlicher Systembruch im Strafrecht, wird mit der Ab­schottung der kriminellen Organisation begründet, ein Tatbestandsmerkmal, das nun bei der richterlichen Anwendung des Art. 260ter StGB große Schwierigkeiten bereitet: „… wo … ein Schutzwall den Zugriff auf den eigentlichen Urheber verunmöglicht, weil ihnen die Tatbetei­ligung am einzelnen Delikt nicht nachgewiesen werden kann. Wo der Einzelne als leicht aus­tauschbares Element in einer hochgradig arbeitsteilig, straff organisierten und bis zur Un­durchdringlichkeit abgeschotteten Verbrechensorganisation seinen Tatbeitrag leistet, müssen die traditionellen Zurechnungskriterien des Einzeltäterstrafrechts versagen.“ Botschaft, BBl 1993 III, S. 295.

7Tagungsauswertung, Adi Achermann, Untersuchungsrichter für OK, 3B390.

8Botschaft, BBl 1993 III S. 296.

9Die meisten Übereinkommen knüpfen die Leistung von Rechtshilfe an die Bedingung der ge­genseitigen Strafbarkeit (nicht dasjenige mit den USA). Laut Botschaft habe sich das Fehlen eines solchen Tatbestandes im schweizerischen Strafrecht als „gravierend“ erwiesen.

10Stratenwerth kritisiert den Verzicht auf wesentliche Regeln der strafrechtlichen Zurechnung und die Loslösung des inkriminierten Verhaltens von der eigentlichen Unrechtstat (Kommen­tar Strafrecht, Besonderer Teil, II § 40 N 17, N. 35, 4.A., Bern 1995). Vest befürchtet die Ein­führung einer bloßen Verdachtsstrafe und den Missbrauch zur Durchleuchtung oppositioneller politischer Gruppen (S. 145ff). Die Bekämpfung des organisierten Verbrechens „verläuft auf einem schmalen Grat zwischen Effizienzbemühungen und rechtsstaatlichen Skrupeln“ (Kunz, S. 37). Wesentliche Kritik findet sich auch bei Arzt, Schmid, Schultz und Roulet.

Hans Vest: „Organisierte Kriminalität“ Überlegungen zur kriminalpolitischen Instrumentali­sie­rung eines Begriffs, ZStrR 112 (1994), 121.

Karl-Ludwig Kunz: Maßnahmen gegen die organisierte Kriminalität, plädoyer 1/1996, 32.

Günther Arzt: Organisierte Kriminalität. Bemerkungen zum Maßnahmenpaket des Bundes­rates vom 30. Juni 1993, AJP 2 (1993), 1187.

Nicolas Roulet: Organisiertes Verbrechen: Tatbestand ohne Konturen, plädoyer 5/1994, 24.

Hans Schultz: Die Kriminelle Vereinigung, in: ZStR 106 (1989), S. 27.

11Stefan Trechsel: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2.A., 1997, S. 852.

12Tagungstranskript, Jean-Pierre Garbade, 5A152-5A184.

13Vgl. dazu Stefan Trechsel, a.a.O., N4 zu Art. 260ter StGB.

14Vgl. dazu Schmid, Ackermann, Arzt, Bernasconi, de Capitani, a.a.O.

Niklaus Schmid: Zu den neuen Bestimmungen des Strafgesetzbuches in Art. 58f., 260ter und 305ter Abs. 2, ZGRG 1995, 2.

Jürg-Beat Ackermann: Geldwäscherei – Money Laundering, Diss. Zürich 1992.

Paolo Bernasconi: Organisierte Kriminalität in der Schweiz, Reihe Kriminologie, Bd. 11, Chur/Zürich 1993, 265.

Werner de Capitani: Geldwäscherei, RSJ 1998, 104-105.

15Vgl. BBl 1993 III 298; Trechsel, a.a.O., N5 zu Art. 260ter StGB.

16Mark Pieth: Das zweite Paket gegen das Organisierte Verbrechen, die Überlegungen des Gesetz­gebers, in: ZStrR 113 (1995) 235.

Mark Pieth: Die Bekämpfung des organisierten Verbrechens in der Schweiz, in: ZStR 109 (1992) 270.

17Vgl. Trechsel: a.a.O., N5 zu Art. 260ter StGB.

18Hans Vest: „Organisierte Kriminalität“ – Überlegungen zur kriminalpolitischen Instrumenta­li­sie­rung eines Begriffs, ZStrR 112 (1994) 147.

19Schmid, Ackermann, Arzt, Bernasconi, de Capitani, a.a.O., N137 zu Art. 260ter.

20Trechsel, a.a.O., N6.

21Schmid, Ackermann, Arzt, Bernasconi, de Capitani, a.a.O., N1148 zu Art. 260ter und Trech­sel, a.a.O., N7 zu Art. 260ter.

22Trechsel, a.a.O., N9f.

23BBl 1993 III 304; Jörg Rehberg: Strafrecht IV, Delikte gegen die Allgemeinheit, 2. Aufl. 1996, §44, S. 174; Günther Stratenwerth: Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II, Straftaten gegen Gemeininteressen, 4. Aufl. 1995, §40, N35.

24Trechsel, a.a.O., N9f.

25Neben die Verwendung geheimdienstlicher Mittel durch die Kriminalpolizei tritt die Einbin­dung der Geheimdienste nach den Vorschriften des Bundesgesetzes über Maßnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS) vom 21. März 1997, Stand am 30. Juni 1998, AS 1998 1546, SR 120, Botschaft vom 7. März 1994, BBl 1994 1127; dazu auch die Verordnung über die Personensicherheitsprüfungen (PSPV) vom 20. Januar 1999, Stand am 16. Februar 1999, AS 1999 655, SR 120.4 und die Verordnung über die Militärische Sicherheit (VMS) vom 14. Dezember 1998, Stand am 2. März 1999, AS 1999 887, SR 513.61. Die entsprechen­den Geheimdienststellen sind über JANUS eingebunden. Damit ist auch eine Verbindung zu der Datensammlung ISIS gegeben, die in erster Linie von der politischen Polizei und den Ge­heim­diensten benützt wird. Verordnung über das provisorische Staatsschutz-Informations-System (ISIS-Verordnung) vom 31. August 1992 (Stand am 16. Februar 1999), SR 172.213.60

26Verordnung über die Wahrnehmung kriminalpolizeilicher Aufgaben im Bundesamt für Poli­zei vom 30. November 2001, AS 2002 163-172, SR 360.1.

Verordnung über das Informationssystem der Bundeskriminalpolizei (JANUS-Verordnung) vom 30. November 2001, AS 2002 96-110, SR 360.2.

Verordnung über die Bearbeitung erkennungsdienstlicher Daten vom 21. November 2001, AS 2002 171-178, SR 361.3.

Verordnung über das informatisierte Personennachweis-, Aktennachweis- und Verwaltungs­system im Bundesamt für Polizei (IPAS-Verordnung) vom 21. November 2001, AS 2002 111-127, SR 361.2.

Frühere Änderungen im Rahmen des dritten Maßnahmenpaketes (Effizienzvorlage) siehe:

Schweizerisches Strafgesetzbuch (Schaffung neuer Verfahrenskompetenzen des Bundes in den Bereichen organisiertes Verbrechen und Wirtschaftskriminalität). Änderung vom 22. De­zember 1999, BBl 2000 70-82, Botschaft BBl 1998 1529.

Revision des Korruptionsstrafrechts (Änderung des Strafgesetzbuches und des Militärstrafge­setzes) vom 22. Dezember 1999, BBl 2000 65-69, Botschaft BBl 1999 5497.

27Einige Normen, die diese Entwicklung verrechtlichen:

Verordnung über die Eingliederung des Zentralpolizeibüros in das Bundesamt für Polizeiwe­sen vom 19. August 1992, AS 1992 1616.

Verordnung betreffend die Überführung von Diensten der Bundesanwaltschaft in das Bundes­amt für Polizeiwesen vom 18. August 1999, AS 1999 2446, SR 172.213.57.

Verordnung über kriminalpolizeiliche Zentralstellen im Bundesamt für Polizeiwesen vom 17. November 1975, AS 1998 34, AS 2000 766, aufgehoben am 1.1.2002 durch die Verordnung über die Wahrnehmung kriminalpolizeilicher Aufgaben im Bundesamt für Polizei vom 30. November 2001, AS 2002 163-170, SR 360.1.

Verordnung über den Erkennungsdienst vom 1. Dezember 1986, Revisionen AS 1992 1618, AS 1996 3099, AS 1998 1562, AS 1998 2337, AS 2000 2949, SR 172.213.57, aufgehoben am 1.1.2002 durch die Verordnung über die Bearbeitung erkennungsdienstlicher Daten vom 21. November 2001, AS 2002 171-178, SR 361.3.

RIPOL-Verordnung, DOSIS-Verordnung, ISOK-Verordnung, FAMP-Verordnung, JANUS-Verordnung, alle a.a.O.

28Kanton Luzern, Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat (B113) zu den Entwürfen von Grossratsbeschlüssen über die Errichtung eines kantonalen Untersuchungsrichteramtes sowie die Zahl der kantonalen Untersuchungsrichterinnen und -richter vom 3. März 1998; Grossratsbeschluss vom 23. Juni 1998.

Kanton Luzern, Staatsanwaltschaft, Weisung an die Amtsstatthalterämter und das kantonale Untersuchungsrichteramt vom 19. Februar 1999.

Kanton Luzern, Obergericht, Reglement über die interne Organisation des kantonalen Unter­su­chungsrichteramtes vom 15. Februar 1999, GO 99 3, SRL Nr. 310c.

29Tagungstranskript, Paul Huber, 3A70-3A110.

30Tagungstranskript, Adi Achermann, 3B225-3B280.

31Tagungstranskript, Paul Huber, 3A145-3A158.

32Tagungstranskript, Paul Huber, 3A187-3A210.

33Tagungstranskript, Paul Huber, 3A215-3A239.

34Tagungstranskript, Paul Huber, 3A380-3A385

35Tagungstranskript, Paul Huber, 3A255-3A272.

36Tagungstranskript, Paul Huber, 3A410-3A430.

37Tagungstranskript, Paul Huber, 4A340-4A365

38Tagungstranskript, Hans Wipächtiger, 4B410-4B450.

39 Tagungstranskript, Niklaus Oberholzer, 3A550-3A590.

40 Tagungstranskript, Publikum, 4A300-4A307.

41Alle Zitate aus dem Entscheid des Kreisgerichts Bern-Laupen vom 15.-17. Januar 1999 in Sa­chen B.

42Bei diesem Abschnitt (3.3) handelt es sich in großen Teilen um eine Überarbeitung und Er­gän­zung eines Berichts, den Heiner Busch im Auftrag des Forschungspro­jekts erstellte.

43Art. 29 BetmGin der Fassung gemäß Ziff. I des BG vom 18. Dez. 1968, in Kraft seit 1. Jan. 1970 (AS 1970 9 13; BBl 1968 I 737).

1 Das Bundesamt für Polizeiwesen ist die schweizerische Zentralstelle für die Bekämpfung des unerlaubten Betäubungsmittelverkehrs. Es hat bei der Bekämpfung des unerlaubten Betäubungsmittelverkehrs durch Behörden anderer Staaten im Rahmen der bestehenden Rechtshilfevorschriften und der Rechtsübung mitzuwirken. Es sammelt die Unterlagen, die geeignet sind, Widerhandlungen gegen dieses Gesetz zu verhindern und die Verfolgung Fehlbarer zu erleichtern. In Erfüllung dieser Aufgaben steht es in Verbindung mit den ent­sprechenden Dienstzweigen der Bundesverwaltung (Bundesamt für Gesundheit, Polizei­abteilung, Oberzolldirektion), der Generaldirektion der Schweizerischen Post, der Tele­kommunikationsunternehmung des Bundes, mit den Polizeibehörden der Kantone, mit den Zentralstellen der andern Länder und der Internationalen kriminalpolizeilichen Organisa­tion INTERPOL. (Abs. 1 in der Fassung gemäß Anhang Ziff. 19 des Postorganisationsge­setzes vom 30. April 1997, in Kraft seit 1. Jan. 1998 (SR 783.1).

2 Für die Vornahme von Beweiserhebungen bei der Leistung von internationaler Rechtshilfe in Betäubungsmittelstrafsachen sind die entsprechenden Bestimmungen des Bundesstraf­rechtspflegegesetzes (SR 312.0) anwendbar.

3 Die Kantone haben der Zentralstelle über jede wegen Widerhandlung gegen dieses Gesetz eingeleitete Strafverfolgung rechtzeitig Mitteilung zu machen.

4 Die Anordnung von Ermittlungen durch den Bundesanwalt gemäß Artikel 259 des Bundes­stra­frechtspflegegesetzes bleibt vorbehalten. Sie ist auch zulässig zur Durchführung von Rechtshilfeersuchen des Auslands.

44Auch sämtliche Urteile, Strafbescheide und Einstellungsbeschlüsse müssen mitgeteilt werden: Verordnung über die Mitteilung kantonaler Strafurteile (Mitteilungsverordnung) vom 1. De­zember 1999 (Stand am 29. August 2000), AS 2000 2.

45Zu der statistischen Auswertung dieses Datenbestandes vgl. Josef Estermann und Simone Rônez: Drogen und Strafrecht in der Schweiz. Zeitreihen zu Verzeigungen, Strafurteilen und Strafvollzug, 1974-1994, hg. vom Bundesamt für Statistik, Bern, 1995 und ders. et al.: Sozial­epidemiologie des Drogenkonsums. Zu Prävalenz und Inzidenz des Heroin- und Kokain­ge­brauchs und dessen polizeiliche Verfolgung, Berlin, 1996.

46Verordnung über das provisorische Datenverarbeitungssystem zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels (DOSIS-Vo) vom 23. März 1994, AS 1994 1028-1034, SR 812.121.7.

47Bundesgesetz über die kriminalpolizeilichen Zentralstellen des Bundes (ZentG) vom 7. Okto­ber 1994, SR 172.213.71, SR 360.

Verordnung über kriminalpolizeiliche Zentralstellen im Bundesamt für Polizeiwesen (ZentV) vom 19. November 1997 (Stand am 20. Januar 1998), SR 172.213.711, SR 360.1, aufgehoben am 1.1.2002 durch die Verordnung über die Wahrnehmung kriminalpolizeilicher Aufgaben im Bundesamt für Polizei vom 30. November 2001, AS 2002 163-170, SR 360.1.

48Bundesgesetz über den Datenschutz (DSG) vom 19. Juni 1992 (Stand am 21. September 1999) SR 235.1.

49Verordnung über das Datenverarbeitungssystem zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels (DOSIS-Verordnung) vom 26. Juni 1996 (Stand am 16. Mai 2000) SR 812.121.7.

50 Verordnung über das provisorische Staatsschutz-Informations-System (ISIS-Verordnung) vom 31. August 1992 (Stand am 16. Februar 1999), SR 172.213.60.

51 DOSIS-Verordnung, Art. 3 (Anwendungsbereich)

1 Die im DOSIS gespeicherten Daten betreffen ausschließlich den illegalen Drogenhandel.

Nur Personen, die einen derartigen Handel ausführen, darin verwickelt oder daran mitbetei­ligt sind oder daraus Nutzen ziehen, dürfen im DOSIS registriert werden.

2 Drittpersonen oder sie betreffende Angaben werden nur so weit registriert, als diese für die Ermittlungen von Nutzen sind.

3 Daten, die reine Drogenkonsumenten betreffen, werden nicht im DOSIS registriert.

52Art. 7 Abs. 7 DOSIS-Verordnung lautet:

Die Stammdaten von DOSIS werden in einem gemeinsamen Index mit den Stammdaten von ISOK (ISOK-Verordnung vom 19. November 1997) und FAMP (FAMP-Verordnung vom 28. September 1998) geführt.

53Verordnung über das Informationssystem der kriminalpolizeilichen Zentralstellen des Bundes (JANUS Verordnung) vom 30. November 2001, AS 2002, 96-110, in Kraft seit 1. Januar 2002, erste Fassung vom 17. Mai 2000, AS 2000, 1369-1381.

54Vgl. Dringliche einfache Anfrage von Felten: Bundesamt für Polizeiwesen. Neue Datenbank­pro­jekte 99 1003, Antwort des Bundesrates vom 24.3.1999.

55Interview K 1, S. 10f.

56Vgl. dazu Heinz Wagner: Kommentar zum Polizeigesetz Nordrhein-Westfalens, Ber­lin/Neu­wied (Luchterhand, Reihe Alternativkommentare), 1987; Edda Wesslau: Vorfel­der­mittlun­gen. Probleme der Legalisierung „vorbeugender Verbrechensbekämpfung“ aus straf­prozess­recht­licher Sicht, Berlin (Duncker und Humblot) 1989; Heiner Busch: Polizeiliche Drogenbe­kämpfung – eine internationale Verstrickung, Münster (Westfälische Dampfboot), 1999.

57Art. 5 Ziff. 1 der DOSIS-Verordnung, Subsysteme und Versuche, lautet:

DOSIS besteht aus folgenden Subsystemen:

a. «Personen und Vorgänge» (PV); darin werden Daten und Informationen über Personen und deren Vorgänge registriert, die im Rahmen von Vorermittlungen oder gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren wegen illegalen Drogenhandels gewonnen wurden;

b. «Journal» (JO); darin werden Informationen (Observationen, Telefonkontrollen usw.) ent­we­der aus Vorermittlungen oder aus gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren fallbezo­gen registriert;

c. «Geschäfts- und Terminkontrolle» (GT); darin wird der Verlauf aller hängigen Ermitt­lungs­verfahren (Eröffnungsdatum, angeordnete Maßnahmen usw.) der Zentralstelle re­gist­riert;

d. «Allgemeine Erkenntnisse» (ER), darin werden nützliche Informationen zur Bekämpfung des Drogenhandels (Telefonverzeichnisse, Zeitungsausschnitte, Beschrieb der Kompeten­zen verschiedener Ämter etc.) registriert.

e. «Drogenlexikon und Modi Operandi» (DL);

f. «Lagebericht» (LA); darin werden Berichte über die nationale und internationale Lage in bezug auf Betäubungsmittel registriert;

g. «Visualisierung» (VI); darin werden die graphischen Darstellungen bezüglich der Verbin­dun­gen von Strukturen der Täterorganisationen des illegalen Drogenhandels regist­riert.

58Art. 7 DOSIS-Verordnung, Bearbeitete Daten, lautet:

1 Nur die im Anhang 1 aufgeführten Daten dürfen im DOSIS bearbeitet werden.

2 Das Subsystem «Personen und Vorgänge» (PV) umfasst:

a. Stammdaten über die Identität von Personen;

b. Vorgänge, d.h. Daten über Sachverhalte;

c. Subfelder, deren Benutzung es unter anderem erlaubt, im Text eines Vorgangs Vergleichs­elemente, insbesondere im Zusammenhang mit Drittpersonen, zu markieren und Abfragen nach diesen Vergleichselementen durchzuführen.

Die vollständige Liste der Subfelder ist in Anhang 1 aufgeführt.

59Interview K 1, S. 24.

60Interview K 3, S. 7.

61Verordnung über das automatisierte Fahndungssystem (RIPOL-Verordnung) vom 19. Juni 1995 (Stand 28. Dezember 2000), AS 1995 3631, SR 172.213.61.

62Interview K 1, S. 24.

63Interview K 3, S. 7.

64Interview K 3, S. 7.

65Art. 5 Abs. 2 der DOSIS-Verordnung lautet:

Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (Departement) kann der Zentralstelle erlau­ben, Versuche zur Evaluation von neuen Informatikwerkzeugen und zur speziellen Aus­wertung und Erstellung von Grafiken durchzuführen, welche die Verbindungen zwischen den einzelnen Elementen der verschiedenen Händlernetze auf der Basis von Informationen aus den Subsystemen «Personen und Vorgänge» und «Journal» aufzeigen. Die Versuche dürfen nur von dafür speziell ermächtigten Spezialisten der Zentralstelle ausgeführt werden. Die im Sub­system «Visualisierung» eingetragenen Resultate sind nur ausgewählten Benützern zugäng­lich. Die Versuche dürfen höchstens drei Jahre dauern.

66Art. 11 DOSIS-Verordnung, Weitergabe von Daten an auskunftspflichtige Behörden, lautet:

1 Die Zentralstelle kann, soweit dies zur Erlangung der von ihr benötigten Auskünfte und zur Begründung ihrer Amtshilfeersuchen nötig ist, im DOSIS gespeicherte Personendaten an die folgenden, nach Artikel 4 ZentG zur Zusammenarbeit verpflichteten Behörden weiter­geben:

a. den Strafverfolgungsbehörden; insbesondere den Staatsanwaltschaften, Untersuchungs­richtern, Rechtshilfebehörden und den Organen der gerichtlichen Polizei des Bundes und der Kantone;

b. den Polizeistellen; insbesondere den Organen der Sicherheits- und Verwaltungspolizei des Bundes und der Kantone sowie den mit dem Vollzug des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Maßnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit betrauten Behörden des Bundes;

c. den Grenzwacht- und Zollorganen;

d. den Behörden des Bundes und der Kantone, die fremdenpolizeiliche Aufgaben wahrneh­men, für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern und Ausländerinnen, für die Ge­währung von Asyl oder für die Anordnung der vorläufigen Aufnahme zuständig sind;

e. den Einwohnerkontrollen und den insbesondere für die Führung des Handels-, Zi­vil­stands-, Steuer-, Straßenverkehrs- und Zivilluftfahrtsregisters sowie des Grundbuches zu­ständigen Behörden;

f. Behörden, die für den diplomatischen und konsularischen Verkehr zuständig sind;

g. Behörden, die für Bewilligungen im Zusammenhang mit dem Verkehr mit bestimmten Gütern zuständig sind.

2 Darüber hinaus kann die Zentralstelle im DOSIS gespeicherte Personendaten folgenden Be­hörden zur Unterstützung deren gesetzlicher Aufgaben unaufgefordert weitergeben:

a. Behörden nach Absatz 1 Buchstabe a für deren Strafverfahren, gerichtspolizeiliche Ermitt­lungs- und Rechtshilfeverfahren;

b. Behörden nach Absatz 1 Buchstaben b und c für deren gerichtspolizeiliche Er­mitt­lungsver­fahren, für die Aufgabenerfüllung nach dem Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Maßnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit sowie zur Erfüllung deren grenz­po­li­zeilicher Aufgaben und zollamtlicher Kontrollen;

c. Behörden nach Absatz 1 Buchstabe d für die Wahrnehmung fremdenpolizeilicher Aufga­ben sowie zur Verhinderung oder Verfolgung von Missbräuchen der Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen und der Asylgesetzgebung.

3 Der Umfang und die Voraussetzungen der Auskunftspflichten ergeben sich aus Artikel 6 Absätze 2-4 der Verordnung vom 19. November 1997 über die kriminalpolizeilichen Zent­ral­stellen im Bundesamt für Polizeiwesen (ZentV). [neu Art. 6 der Verordnung über die Wahrnehmung kriminalpolizeilicher Aufgaben im Bundesamt für Polizei vom 30. Novem­ber 2001)

67Verordnung über das Datenverarbeitungssystem zur Bekämpfung des organisierten Verbre­chens (ISOK-Verordnung) vom 19. November 1997, AS 1998, 43-53, Stand am 3. November 1998, SR 172.213.712.

68Verordnung über das Datenverarbeitungssystem zur Bekämpfung der Falschmünzerei, des Men­schenhandels und der Pornografie (FAMP-Verordnung) vom 28. September 1998, AS 1998, 2337-2350, Stand am 3. November 1998, SR 172.213.713.

69BAP, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen: Szene Schweiz, Lagebericht 2/98, a.a.O., S. 50.

70Tages-Anzeiger 16. November 1998 (Interview mit Herrn Lauber).

71BAP, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen: Szene Schweiz, Lagebericht 2/98, a.a.O., S. 48ff.

72Interview K 1, S. 20.

73Interview K 1, S. 20f.

74Interview K 1, S. 21ff.

75Art. 15 Abs. 1 Buchstabe b der Verordnung über das Informationssystem der kriminalpoli­zeili­chen Zentralstellen des Bundes (JANUS Verordnung) vom 17. Mai 2000, AS 2000, S. 1369-1381, SR 360.2, gleichlautend vom 30. November 2001, AS 2002 104.

76Art. 20 JANUS-Verordnung.

77Art. 22 JANUS-Verordnung.

78Art. 14 JANUS-Verordnung.

79Art. 4 JANUS-Verordnung, Struktur des JANUS.

Das JANUS setzt sich aus folgenden Subsystemen zusammen:

a. „Personen und Vorgänge“ (PV); darin werden Daten und Informationen über Personen und die sie betreffenden Vorgänge registriert, die aus den Vorermittlungen, gerichtspolizeili­chen Ermittlungsverfahren oder allgemein zugänglichen Quellen gewonnen wurden;

b. „Journal“ (JO); darin werden Informationen aus Vorermittlungen, aus gerichtspolizeilichen Ermittlungsverfahren oder aus allgemein zugänglichen Quellen fallbezogen registriert (ins­be­sondere Überwachungen des Fernmeldeverkehrs, Observationen, Ermittlungsjour­nale);

c. „Polizeirapportsystem“ (PR); darin werden zur Aufgabenerfüllung notwendige Berichte und Anzeigen verfasst und verwaltet;

d. „Geschäfts- und Terminkontrolle“ (GT) …

e. „Allgemeine Erkenntnisse“; darin werden weitere nützliche und zur Aufgabenerfüllung not­wendige Informationen registriert wie Angaben aus Telefonverzeichnissen, Zeitungs­ausschnitte, Beschriebe der Kompetenzen von Ämtern oder Angaben aus allgemein zu­gänglichen Quellen:

f. „Technische Lexika, Fachverzeichnisse und Verbrechensbegehungsmethoden“ (TL);

g. „Lagebericht“ (LA); darin werden Berichte über die nationale und internationale Lage regist­riert;

h. „Analysen“ (AN); darin werden die Ergebnisse von Analyseaufträgen registriert;

i. „Blüte“ (BL); darin werden sämtliche Falschgeldtypen und Fälschungstechniken registriert.

80Einfache Anfrage Rechsteiner, St.Gallen, Drogendatenbank DOSIS, Antwort des Bundesrates vom 6. Dezember 1993, 93.1032; Einfache Anfrage Rechsteiner, St.Gallen, Drogendatenbank DOSIS, Antwort des Bundesrates vom 20. November 1996, 96.1076; Dringliche Einfache An­frage von Felten: Bundesamt für Polizeiwesen. Neue Datenbankprojekte, Antwort des Bun­desrates vom 24. März 1999, 99.1003.

81Diese Vermutung ergibt sich vor allem aus der von Lauber in dem zitierten Tages-Anzeiger-Inter­view geschilderten Praxis, bereits den Kontakt mit einer in einem ISOK Stamm erfassten Person als verdächtig zu bewerten.

82Dringliche Einfache Anfrage von Felten, Antwort des Bundesrates, a.a.O.

83Schätzungen der Population der Konsumierenden harter Drogen bei Josef Estermann: Sozial­epide­miologie des Drogenkonsums, Berlin 1996, S. 64-154. Dort sind auch die verschiedenen Schätzmodelle sowie das Verhältnis von polizeilich erfassten und medizinalisierten Konsu­mierenden einerseits und den sozial unauffälligen und den zuständigen Institutionen nicht aufgefallenen Konsumierenden andererseits diskutiert.

84Vgl. dazu Heiner Busch: Organisierter Drogenhandel oder Massenphänomen, in: Josef Ester­mann (Hg.): Auswirkungen der Drogenrepression, Berlin und Luzern 1997, S. 119-128. Den damaligen Berechnungen liegt ein Missverständnis zu Grunde: Die Zahl der gespeicher­ten Kontaktpersonen (20’000) wurde von der Zahl der als Verdächtige gespeicherten Haupt­perso­nen abgezogen. Tatsächlich wären sie hinzuzuzählen, da die Kontaktpersonen nicht in den Stämmen, sondern in den Subfeldern registriert werden.

85Art. 28 Abs. 2 BetmG:

Sämtliche Urteile, Strafbescheide und Einstellungsbeschlüsse sind sofort nach ihrem Erlass in vollständiger Ausfertigung der Bundesanwaltschaft zuhanden des Bundesrates mitzuteilen.

Art. 29 Abs. 3 BetmG:

Die Kantone haben der Zentralstelle über jede wegen Widerhandlung gegen dieses Gesetz ein­geleitete Strafverfolgung rechtzeitig Mitteilung zu machen.

86Josef Estermann: Sozialepidemiologie des Drogenkonsums, Berlin 1996, S. 105-109.

87Josef Estermann, Simone Rônez: Drogen und Strafrecht in der Schweiz. Zeitreihen zu Verzei­gungen, Strafurteilen und Strafvollzug 1974-1994, hgg. vom Bundesamt für Statistik, Bern, 1995. Nachträge siehe unten Abschnitt 5.1.4.

88Interview K 1, S. 24.

89Tages-Anzeiger, 16. November 1998, Interview mit Herrn Lauber.

90International wird nicht von Kriminalanalytikern gesprochen, sondern wie in der Börsenspra­che von Analys­ten.

91Interview K 1, S. 22.

92Bundesamt für Polizeiwesen, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen, Geschäftsbericht 1998, Bern 1999, S. 24.

93Zum Vergleich: Anfang 1995 arbeiteten alleine bei den 25 regionalen Polizeien der Nieder­lande rund 130 Kriminalanalysten. Eine weitere nicht bekannte Zahl war beim Centrale Re­cherche Informatiedienst (CRI, der Zentralstelle der niederländischen Kripo), beim Zoll (FIOD) und weiteren Sonderpolizeien beschäftigt; Mitteilung eines zum Inter­pol-Gene­ral­sekretariat in Lyon detachierten Analysten, 17.5.1995.

94Interview K 1, S. 22.

95Interview K 4.

96Vgl. dazu etwa den Lagebericht 2000 des BAP mit seinen Vorgängern.

97Interview K 1, S. 3.

98Interview K 1, S. 10.

99Interview K 1, S. 15.

100Norbert Pütter: Der OK Komplex. Organisierte Kriminalität und ihre Folgen für die Polizei in Deutschland, Münster (Westfälisches Dampfboot) 1998, S. 36.

101„Für mich ist Basis-OK banden- und gewerbsmäßige Delinquenz, die es immer schon gege­ben hat. Und es gibt ja auch die Meinung hier, die ein Vertreter von Zürich (…) ganz klar und dezidiert vertreten hat, OK existiert nicht. Das ist ein Gebilde, das existiert nicht. Ob diese Sicht der Dinge richtig ist, wage ich zu bezweifeln. Das ist eine andere Frage. Was ich aber wahrnehme, als Polizeipraktiker, ist das, dass tatsächlich in unserem Alltag die Basis-OK die entscheidende Rolle spielt und nicht die OK schlechthin.“ Interview K1, S. 8.

102Interview K 1, S. 4.

103Interview K 2, S. 5.

104Interview K 2, S. 7f.

105Interview UR 3, S. 5ff.

106Interview K 3.

107Interview K 3, S. 5.

108BAP, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen: Geschäftsbericht 1998, a.a.O., S. 22; BAP: Szene Schweiz   Lagebericht 1999, Bern 2000, S. 63, Interview BAP ZSD, S. 8.

109BAP, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen: Geschäftsbericht 1998, a.a.O., S. 22.

110BAP: Szene Schweiz, Lagebericht 2/98, a.a.O., S. 39.

111Interview K 2, S. 5f.

112Interview K 3, S. 8.

113BAP, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen: Geschäftsbericht 1998, a.a.O., S. 11.

114BAP, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen: Szene Schweiz, Lagebericht 2/98, a.a.O., S. 37.

115Interview K 1, S. 24.

116Interview K 1, S. 5.

117BAP-Kriminalpolizeiliche Zentralstellen: Geschäftsbericht, a.a.O., S. 29.

118Le Temps, 9. Juli 1998.

119Interview K 4.

120Wolfgang Heyne: Mustererkennung und künstliche Intelligenz, in: Bundeskriminalamt (Hg.): Aktuelle Methoden der Kriminaltechnik und Kriminalistik, BKA-Arbeitstagung 1994, BKA-Forschungsreihe Bd. 32, Wiesbaden 1995, S. 245 255 (250f).

121Le Temps, 9. Juli 1998.

122Interview K 2, S. 21.

123Art. 19 der JANUS Verordnung bestimmt, dass die Daten in einem externen Analysesystem durch die Kantone nur nach Auftrag der zuständigen gerichtspolizeilichen Behörde und nach Information der für den Datenschutz zuständigen kantonalen Behörden durch ermächtigte kriminalpolizeiliche Spezialisten bearbeitet werden können. Damit fehlt eine wirkungsvolle datenschutzrechtliche Kontrolle. Im Unterschied zum Eidgenössischen Datenschutzbeauf­tragten sind seine kantonalen Kollegen in Polizeifragen eher wenig informiert. Auf Bundes­ebene bedarf es bei der Überführung in ein externes Analysesystem nur, aber immerhin, der Zustimmung des „Datenschutzberaters des Amtes“.

124Le Temps, 9. Juli 1998.

125Detailkonzept, S. 2.

126Siehe auch mit weiteren Nachweisen Heiner Busch: Polizeiliche Drogenbekämpfung – eine internati­onale Verstrickung, Münster (Westfälische Dampfboot), 1999, S. 206-210; Norbert Pütter: Der OK-Komplex, a.a.O., S. 289-296; ders.: Organisierte Kriminalität in amtlichen Zahlen, in: Bürgerrechte & Polizei / CILIP 56, 1997, Heft 1, S. 15-25.

127BAP, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen: Szene Schweiz, Lagebericht 2/98, S. 35.

128ebd., S. 37.

129 ebd., S. 37.

130ebd., S. 38, Tabelle 2; die Tabelle zeigt die Zahl der Organisationen mit einer Größe von 1-10, 11-20, 21-30, 31-50, 51-100, 101-500 und mehr als 500 Akteuren. Dementsprechend lässt sich eine Minimal- und eine Maximalzahl der beteiligten Personen benennen.

131ebd., S. 38 40.

132ebd., S. 47 53.

133Der vorhergehende Lagebericht (BAP: Szene Schweiz, Halbjahresbericht I/1999) geht nur auf Drogen und Falschgeld ein, kriminelle Organisationen werden mit keinem Wort erwähnt.

134Siehe auch die weitere Darstellung des Datenmaterials unten in Abschnitt 4.1.1.

135Interview UR 3, S. 13.

136Interview K 3, S. 5.

137Interview K 2, S. 6.

138Interview K 2, S. 6.

139Interview UR 2, S. 20f.

140Diese systematische Steigerung durch kumulative Darstellung ist ein Artefakt, welches auch in epidemiologischen Diskussionen zur Dramatisierung eines Sachverhalts verwendet wird: Je länger die Beobachtungszeit, desto größer die Fallzahl. Nach 80 Jahren Kumulation spätestens übertrifft die Zahl der Todesfälle die Zahl der Lebenden.

141Protokoll des Interviews mit Strefan Gussmann, Leiter ZSD, S. 5.

142Josef Estermann: Sozialepidemiologie des Drogenkonsums. Zu Prävalenz und Inzidenz des Heroin- und Kokaingebrauchs und dessen polizeiliche Verfolgung, Berlin, 1996, S. 105-109.

143Bundesamt für Polizei, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen: Szene Schweiz, Lagebericht 1999, S. 63.

144BAP: Szene Schweiz, Lagebericht 2000, S. 87.

145Wochen Zeitung (WoZ), Nr. 24, 17.6.1999.

146Norbert Pütter: Der OK Komplex, a.a.O., S. 72f.

147Hans Vest: Schweiz, in: Gropp, Walter: Besondere Ermittlungsmethoden zur Bekämpfung der Organisierten Kriminalität. Ein rechtsvergleichendes Gutachten im Auftrag des Bundes­mi­nisteriums für Justiz und des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz, Beiträge und Ma­teri­alien aus dem Max Planck Institut für ausländisches und internationales Strafrecht, Band 36, Freiburg i. Br. 1993, S. 635 693 (669).

148Vest, a.a.O., S. 668f.

149Gesetz über das Strafverfahren des Kantons Bern, Art. 213.

150Art. 3 ZentG, Art. 14 Abs. 2 BWIS.

151VE vom 27.6.1995 für ein Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung, erläuternder Bericht, S. 32; der VE schlug für Observationen durch die Polizeibehörden des Bundes eine Anord­nungskompetenz der Bundesanwaltschaft vor, sofern diese Observationen sich über eine län­gere Frist (10 Tage und mehr) erstrecken oder die Betroffenen an nicht öffentlichen Orten be­obachtet werden. Damit wäre das Eindringen einer nicht als Polizeibeamter erkennbaren Per­son, faktisch eines verdeckten Ermittlers, in eine Wohnung nur an eine pure Anordnung ge­bunden. Vgl. Botschaft über die Änderung des Strafgesetzbuches, der Bundesrechtspflege und des Verwal­tungsstrafgesetzes (Maßnahmen zur Verbesserung der Effizienz und der Rechts­staatlichkeit in der Strafverfolgung) vom 28. Januar 1998, BBl 1998 1529ff.

152Entsprechende Regelungen sind in den Verträgen über die polizeiliche Zusam­menarbeit mit den Schengener Nachbarstaaten enthalten, siehe eine detaillierte Übersicht in: Archiv Schnüf­felstaat Schweiz: Über die Hintertür ins europäische Polizeihaus – Die Verträge zwischen der Schweiz und ihren Schengener Nachbarstaaten, Bern, Juni 1999.

153Bericht der Untersuchungskommission an den Gemeinderat von Zürich: Staatsschutz in der Stadt Zürich, Zürich 1991, S. 158.

154I1: Wie lange dauert denn eine Telefonüberwachung? JV: Alle drei Monate muss sie verlän­gert werden. Und bei jeder Verlängerung muss man natürlich noch bessere Gründe bringen. I1: Solche Verlängerungen sind schon üblich? JV: In OK-Verfahren ja. I1: Wie lange kann das denn gehen – theoretisch unbegrenzt? JV: Theoretisch ja. I1: Praktisch? JV: Das ist dann auch eine Kostenfrage. Telefonüberwachungen sind sehr teuer und der Untersuchungs­richter muss dann auch das im Griff haben. Natürlich darf man nicht die Kriminalitätsbe­kämpfung an Kostenfragen scheitern lassen. Das darf man nicht. Das wird auch nicht ge­macht. Aber – es braucht natürlich wirklich triftige Gründe, weswegen man die TK jetzt noch einmal verlängern soll. I1: Ist das bei ihnen auch so, dass ein großes Interesse besteht an der rückwirkenden Teilneh­meridentifizierung, oder geht es tatsächlich um das, was gesagt wird? JV: Das kommt auf das Ermittlungsverfahren an. Möglichst eine breite Information ist natür­lich wichtig. I1: Ich frage deswegen, weil sie eben auf die Kosten ange­spielt haben. Und bei ausländischen Verdächtigen JV: Kommen die Übersetzungskosten hinzu, ja. I1: Andere Beamte sagten mir, unser Hauptinteresse ist dann, wer hat mit wem Kontakt? JV: Ich denke beides ist sehr wichtig. FR: Kontakt haben ist ja nicht strafbar. JV: Nein, das ist nicht strafbar. Das zeigt höchstens etwas von der Struktur, könnte sein. Aber wie ge­sagt, es muss möglichst eine umfassende Information sein. Und wie FR richtig sagt, ich darf anrufen, wen ich will, deswegen bin ich nicht strafbar. I1: Aber es gibt zumindest mal eine Idee, wer mit wem? JV: Aber deswegen dürfen wir ja die TK nicht anhängen, es geht um anderes. I1: Ja ja, das ist schon klar. ….Bei den Telefonüberwachungen heute – sind das vorwiegend Direkt­schaltungen oder läuft das wie früher über die PTT bzw. heute die anderen Anbieter? FR: Beides, es kann beides sein, je nach dem, wie aktuell es sein muss, ist Direktschaltung, wenn es um eine Intervention geht, notwendig, damit man verzugsfrei reagieren kann. Aber es ist aber nicht die Regel, dass es immer eine Direktschaltung ist. I1: Intervention heißt ja dann unter anderem eine sofortige Observation und das heißt ja auch, viele Leute ständig präsent. JV: Ja, je nach Verfahrensstadium ist der Arbeitsaufwand enorm. I1: Gibt es da eine eigene Observationseinheit, die sie einsetzen können oder müssen sie das auch selber machen? PB: Wir haben eine eigene Observationseinheit bei der Kan­tonspolizei. I1: Also es gibt keine Observation, die die Sachbearbeiter dann selber machen müssen, das geht alles an die? PB: Das wird von der Observationsgruppe gemacht, ja. I1: Und ist das häufig, dass man denen Aufträge gibt? PB: Ja, dauernd. I1: Also ständig rund um die Uhr? PB: Also nicht gerade rund um die Uhr, aber für sie ist es ein full-time-job. I1: Gibt es denn auch eine Begrenzung der Zeitdauer, wie lange jemand in einer Observati­onseinheit drin sein darf? Oder ist das so, dass wenn man da drin ist, auf die Dauer dabei ist? PB: Bei uns? I1: Ja. PB: Rechtlich gesehen gibt es keine Grenze, aber es gibt organisatori­sche Grenzen. Es gibt vom Fall selber her unter Umständen Grenzen. Indem die selben Per­sonen in einem Fall vielleicht nicht mehr dran bleiben. Das ist denkbar. Und organisatorisch ist es so, dass man die Funktion nicht ein Leben lang ausüben kann, sondern dass man das während einer gewis­sen Zeit machen kann, dass man sich nachher auch weiterentwickelt in seiner beruflichen Laufbahn. I1: Aber so eine formelle Grenze, nach dem Motto: Fünf Jahre und keinen Monat länger? PB: Nein, es ist eine fließende Grenze, es sind mehrere Jahre, aber nicht zehn Jahre.

Interview K 2, S. 10ff.

155Interview K 2, S. 11.

156Interview UR 3, S. 5.

157Interview UR 3, S. 5.

158Interview UR 3, S. 5.

159Interview K 2, S. 8.

160Interview K 2, S. 8.

161Interview K 2, S. 8.

162Protokoll des Gesprächs mit Stefan Gussmann, S. 10.

163Interview K 3, S. 13.

164Interview K 3, S. 13.

165Interview K 2, S. 8.

166Interview UR 3, S. 5.

167Interview UR 3, S. 5.

168Alfred Stümper: Systematisierung der Verbrechensbekämpfung, Stuttgart (Boorberg) 1981, S. 83.

169Siehe u.a. Pütter, OK-Komplex a.a.O., S. 78-112; ders. und Otto Diederichs: V-Personen, Ver­deckte Ermittler, NoePs, qualifizierte Scheinaufkäufer und andere – Die Polizei im krimi­nellen Untergrund, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 49, 1994, H. 3, S. 24-37; Busch, Polizei­liche Drogenbekämpfung a.a.O., S. 252-284.

170WoZ, 20.10.1995.

171Interview K 1, S. 2.

172Interview K 2, S. 7.

173Alle Zitate Interview K 2, S. 7ff.

174Interview K 3, S. 12.

175Interview UR 3, S. 12.

176Interview UR 3, S. 8.

177Interview K 3, S. 14.

178Interview UR 2, S. 13.

179AA: Observationen sind ein Mittel, das uns eigentlich nichts angeht. Das ist etwas, was die Kripo-Leitung mit der Polizei selbst bestimmt. Das ist auch gar nicht möglich, dass wir ir­gendwelche Verfügungen machen, dass irgendjemand observiert werden muss. Das ist etwas, das meistens im Vorermittlungsstadium auf Polizeiebene selbst passiert. I1: Und beim Ein­satz von V-Leuten – oder kommt das nicht vor? AA: Da ist mir nicht ein Fall bekannt, dass das vorgekommen sei. Was vorkommt sind die Informanten. I1: Und die führt die Polizei al­leine? AA Ja das erfahren wir auch nie so genau. Polizei in der Außenfahndung, das sind spezielle Kriminalisten, die in der Stadt herumlaufen, gute Kontakte haben, die bringen immer die In­formationen rüber. Aber die sagen nicht woher, aber das sind sehr zuverlässige Sachen und das ist ganz erstaunlich. Das ist ganz verrückt, da staunt man immer wieder. Da habe ich bei diesen Jugo-Banden zum Beispiel immer wieder gehört, ein Informant habe der Außen­fahn­dung gesagt, der und der sei bei der Tat auch noch dabei gewesen. Irgendwie so, es ist immer erstaunlich, was da so rauskommt. I2: Und das ist in der Regel auch zuverlässig. Also nicht, dass da irgend … Wenn man da proak­tiv tätig ist, da ist man dann ja immer wieder ab­hängig von gesteuerten oder gezielt ge­streuten Informationen. AA: Nein, das funktioniert er­staun­lich gut, das Problem ist nur, dass man das nie als Beweis werten kann. Das ist einfach ein Indiz mehr. Es zeigt einem die Zusammenhänge, aber vor Gericht kann man das praktisch nie brauchen. Wir leiten das auch gar nicht weiter.

Interview UR 1, S. 9.

180Interview UR 3, S. 8.

181Interview UR 3, S. 7.

182Tagungsbeitrag R. Walty, S. 2f.

183Hans Baumgartner: Zum V-Mann-Einsatz unter besonderer Berücksichtigung des Schein­kaufs im Betäubungsmittelverfahren und des Zürcher Strafprozesses, Diss. iur. Zürich (Schulthess Polygraphischer Verlag) 1990.

184Erich Rebscher und Werner Vahlenkamp: Organisierte Kriminalität in der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden (Sonderband der BKA Forschungsreihe) 1988, S. 72.

185Interpellation von Felten: Auskunft zu Telefonüberwachungen, 99.3427 – Antwort des Bundes­rates vom 20. Dezember 1999; gegenüber dem Tages-Anzeiger erklärte UVEK-Spre­cherin Godat Saladin, es handle sich um 2138 Schaltungen, m.a.W. um ebenso viele abge­hör­te An­schlüsse. Dies würde bedeuten, dass die Zahl der Anordnungen etwa um die Hälfte tiefer läge; Tages-Anzeiger 22.12.1999. Die Vermutung liegt nahe, dass selbst die Verantwortlichen nicht genau Beschied wissen.

186Daten vor 1988 nach Georg Kreis u.a.: Staatsschutz in der Schweiz, Bern (Haupt) 1993, S. 584-562. Der Bericht stützt sich auf interne Quellen der Bundesanwaltschaft und Anfragen im Nationalrat. Daten von 1988-1991 nach dem Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates: Telefonüberwa­chung im Bund, November 1992. Daten für die Jahre 1992-1996 nach der Antwort des Bundesrates auf eine Interpellation von Jean Ziegler: Telefonüber­wa­chung, 97.3074, Antwort des Bundesrates v. 10.9.1997. Für die Jahre 1968-1970, 1979, 1986, 1987, 1997 und 1999 liegen uns keine In­formationen vor.

187Teilnehmeridentifikationen wurden von 1991-1996 nur für die Bundesanwaltschaft ausgewie­sen. Es bleibt unklar, bei wie vielen dieser Maßnahmen zusätzlich Fernmeldeüberwachungen im engeren Sinne erfolgten oder ob es sich bei den angegebenen Zahlen nur um die Fälle han­delt, bei denen ausschließlich Teilnehmeridentifikationen angeordnet wurden.

188Für 1998, 2000 und 2001 liegen nur Gesamtdaten für Bund und Kantone vor. Laut Antwort des Bundesrates auf die Interpellation von Felten handelt es sich um die Zahl der Anordnun­gen. In Klammern sind hier die Zahl der Teilnehmeridentifikationen für Bund und Kantone ent­halten. Auch hier ist das Verhältnis zu den angeordneten Telefonüberwachungen unklar.

189Der Bund, 7.2.1996.

190Interview K 2, S. 9.

191Interview UR 1, S. 7.

192Interview UR 3, S. 11.

193Tagungsbeitrag M. Bebié, S. 7.

194Interview UR 2, S. 22.

195Sonntags Blick vom 12. Dezember 1999.

196Interview UR 3, S. 10.

197Die Erfassung des Standortes erfolgt nur ungefähr, sie betrifft die Funkzelle, von der aus der Anruf erfolgte. Da im städtischen Raum die Dichte der Sende  bzw. Empfangsstationen er­heblich größer als im ländlichen ist, kann der Standort des Anrufenden auf bis zu 300 400 Quadratmeter angegeben werden. Detailliert zu Recht und Technik, siehe Häsler, Philipp: Die Überwachung des Mobilfunkverkehrs aus staats- und verwaltungsrechtlicher Sicht, Lizenzi­atsarbeit im öffentlichen Recht, eingereicht an der Universität Bern bei Prof. U. Zimmerli, Bern September 2000.

198siehe Vest, a.a.O., S. 669, Fußnote 113.

199Interview UR 2, S. 4.

200Interview UR 2, S. 4.

201Interview UR 3, S. 11.

202Interview UR 1, S. 7.

203Interview UR 1, S. 12.

204Nationalrat, Geschäftsprüfungskommission: Telefonüberwachung im Bund, November 1992, S. 14.

205Interview UR 2, S. 3.

206Nationalrat, GPK, a.a.O., S. 20.

207UR 1, S. 13.

208Interview X, S. 7f, 13.

209Tagungsbeitrag M. Bebié, S. 7.

210Interview UR 3, S. 13.

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