Sozialforschung

Publizierte Projekte

Lebensqualität in Alters- und Pflegeheimen (SLQA)

Alterskonzept des Kantons Nidwalden

Empfehlungen – Alterskonzept des Kantons Nidwalden

Reanalyse der Fallzahlen im Erwachsenenschutzrecht, 1996 bis 2011

Josef Estermann

FK Rechtssoziologie und Rechtswirklichkeitsforschung der Schweizerischen Gesellschaft für Soziologie

Einleitung

Die bisher publizierten Daten der per Jahresende bestehenden zivilrechtlichen Schutzmassnahmen für Erwachsene (Vormundschaften, Beistandschaften, Beiratschaften) der vergangenen 15 Jahre zeigen einen starken Anstieg der Zahl der Massnahmen. Im Hinblick auf das am 1. Januar 2013 in Kraft getretene neue Erwachsenenschutzrecht ist es für das Verständnis der Rechtswirklichkeit des alten Vormundschaftsrechts als Grundlage für die Einschätzung möglicher Änderungen der Praxis von Interesse, die bis anhin publizierten Daten zu prüfen und wenn möglich zu verbessern, um ein möglichst genaues Bild der aktuellen Situation vor der Rechtsänderung zu gewinnen. Mit der Einführung des neuen Kindes- und Erwachsenenschutzgesetzes wird auch die statistische Erfassung der Massnahmen auf eine neue Grundlage gestellt und es besteht die Chance, mittels besserer Kenntnis der rechtstatsächlichen Situation im Erwachsenenschutzrecht sowohl die behördliche Tätigkeit zu optimieren als auch die Lebensqualität der Klientel zu erhöhen.

1. Vorgehen bei der Datenprüfung

Für die vorliegende Reanalyse wurde das gesamte von der KOKES (Konferenz der Kantone für Kindes- und Erwachsenenschutz) publizierte auf Erwachsene bezogene Datenmaterial (1) zum alten Vormundschaftsrecht (alt Art. 369-372 und alt Art. 392-395 ZGB) aufgearbeitet und auf Unregelmässigkeiten hin untersucht. (2) Zusätzlich erfolgten 31 qualitative Interviews mit Personen aus Vormundschaftsbehörden sowie Personen aus verschiedenen Kantonen, die sich mit der Erfassung und Betreuung dieser Daten beschäftigt haben.

Die Bereitstellung der publizierten Daten geschieht durch die Kantonsverwaltungen, in der Regel durch das Zusammenzählen von Meldungen aus den Bezirken und Gemeinden, je nach Organisationsstruktur des Kantons. Bis zur Überführung in den durch die KOKES publizierten Bestand werden die Aggregate meist von Verwaltungsbeamten auf bis zu vier Ebenen (Gemeinden, innerkantonale übergeordnete Verwaltungsebene, Kantonsverwaltung, KOKES) jeweils addiert und die Additionen an die nächste Stelle weitergeleitet. Vor allem in derAnfangsphase des Meldesystems waren die Meldungen aus einigen Kantonen unvollständig oder wurden überhaupt nicht geliefert. Schätzungen über die Anzahl nicht gemeldeter Fälle wurden nie publiziert. Wissenschaftliche Arbeiten (Stremlow 2001, Stremlow/Affolter/Häfeli/Müller/Voll 2002), welche die empirische Basis für die Botschaft des Bundesrates zur Revision des Erwachsenenschutzrechts bereitstellten und dort auch publiziert wurden (3), haben zwar die eingeschränkte Qualität der Datenlage deutlich benannt, aber keine Schätzungen des Anteils und der Verteilung der nicht oder fehlerhaft erhobenen Daten geliefert. Im Meldesystem selber sind keine systematischen Konsistenzprüfungen verankert. Solche Daten lassen unter Umständen Aussagen über die regionale und Verteilung der verschiedenen Massnahmen des Erwachsenenschutzes zu, bilden aber bezüglich der Einschätzung einer Veränderung der Gesamtzahl eine schwache Basis. Mit der vorliegenden Arbeit wird versucht zu prüfen, ob hinter dem steilen Anstieg der gemeldeten Fallzahlen ein tatsächlicher Anstieg der verschiedenen Massnahmen des Erwachsenenschutzes steht, wie stark dieser ist und welcher Art von Massnahmen er geschuldet sein könnte.

Zur Herstellung einer konsistenten Datenbasis stehen bewährte statistische Verfahren zur Analyse von mehrjärigen Trends zur Verfügung. Mittels multivariaten Modellen und Residuenanalyse lassen sich Inkonsistenzen identifizieren, welche dann mit Hilfe der qualitativen Interviews und strukturellen Überlegungen in zuverlässigere Schätzwerte zu transformieren sind. Der erste Schritt besteht in einer Analyse der Fallzahlen in den einzelnen Kantonen zusammen mit der ständigen Wohnbevölkerung, der Bevölkerungsdichte, dem Altersquotienten (Anteil der über 65-jährigen) und dem Meldejahr. (4) Die identifizierten Ausreisser (Fehlerwahrscheinlichkeit grösser als 95% in Bezug auf den statistisch erwarteten Wert) werden einer qualitativen Analyse unterzogen und nach Plausibilität korrigiert. Bei zeitlich kürzer zurückliegenden Daten erfolgt eine Befragung der Datenlieferanten nach eventuellen Gründen für die unerwartet starke Zu- oder Abnahme mit anschliessender Korrektur der gemeldeten Anzahl unter Berücksichtigung der Interviewergebnisse. Für länger zurückliegende Daten werden Mittel- bzw. Trendwerte substituiert.(5)

2. Ergebnis der Datenprüfung

Es zeigt sich eine massive Unterschätzung der Fallzahlen bis mindesten ins Jahr 2003 und überzufällige Schwankungen in den späteren Jahren. Zudem fand nach Publikation der Daten bis 2004 in der Botschaft von 2006 ein Wechsel der Erhebungskriterien statt, dessen Effekte nicht vollständig rekonstruiert werden können. Einen gewissen Einfluss hatte auch die sich seit den achtziger Jahren vor allem in urbanen Regionen durchsetzende juristische Lehrmeinung, für Menschen mit schweren geistigen Geburtsgebrechen und für Menschen mit Altersdemenz kombinierte Beistandschaften anstelle von Vormundschaften anzuordnen. Zudem wurden in den Anfängen der publizierten Statistik bis ins Jahr 2000 die fürsorgerischen Freiheitsentziehungen (FFE, alt Art. 397a ZGB) mit einbezogen und dann aufgegeben, weil die eingeforderten Daten längst nicht von allen Kantonen geliefert wurden und vor allem die meist kurzzeitigen ärztlichen FFE (alt Art. 397b Abs. 2 ZGB) ausklammerten.

Es zeigt sich eine massive Unterschätzung der Fallzahlen bis mindesten ins Jahr 2003 und überzufällige Schwankungen in den späteren Jahren. Zudem fand nach Publikation der Daten bis 2004 in der Botschaft von 2006 ein Wechsel der Erhebungskriterien statt, dessen Effekte nicht vollständig rekonstruiert werden können. Einen gewissen Einfluss hatte auch die sich seit den achtziger Jahren vor allem in urbanen Regionen durchsetzende juristische Lehrmeinung, für Menschen mit schweren geistigen Geburtsgebrechen und für Menschen mit Altersdemenz kombinierte Beistandschaften anstelle von Vormundschaften anzuordnen. Zudem wurden in den Anfängen der publizierten Statistik bis ins Jahr 2000 die fürsorgerischen Freiheitsentziehungen (FFE, alt Art. 397a ZGB) mit einbezogen und dann aufgegeben, weil die eingeforderten Daten längst nicht von allen Kantonen geliefert wurden und vor allem die meist kurzzeitigen ärztlichen FFE (alt Art. 397b Abs. 2 ZGB) ausklammerten.



Die Rechtswirklichkeit des Erwachsenenschutzrechts macht jedoch keine Sprünge (6) und die Strukturen des Vormundschaftswesens sind träge, so dass in den Kantonen je nach ihrer Grösse Abweichungen von einem Jahr zum nächsten von mehr als 10-15% in fast allen überprüften Fällen Melde- und Erfassungsfehlern geschuldet sind.

Folgende strukturelle Mechanismen lassen sich identifizieren, welche, abgesehen von Rechnungsfehlern, die sich zufällig erhöhend oder erniedrigend auswirken können, zu einer Überschätzung des Anstiegs der Fallzahlen führen:

1. Bei Einführung der Statistik haben mehr Amtsstellen ihre Fälle nicht gemeldet als zu späteren Zeitpunkten.
2. Verspätete Meldungen werden dem Folgejahr zugerechnet (Folgejahre werden überschätzt, Vorjahre unterschätzt, die Summe bleibt sich gleich).
3. Nicht mehr aktive bestehende Massnahmen (beispielsweise Wegzug, Todesfall, Verschollenheit) werden in den Datenbeständen nicht gelöscht, was in erste Linie bei Wegzug zu Doppelzählungen führen kann. Das selbe gilt für Massnahmeänderungen mittels behördlicher Verfügung.

Punkt 1 kann durch Schätzung weitgehend korrigiert, Punkt 2 mit dem hier angewendeten Verfahren teilweise bearbeitet werden. Punkt 3 hingegen ist nur schwer adressierbar. Es stellt sich weiterhin die Frage, ob eventuelle administrative Interesselagen dazu führen, dass zu hohe Meldezahlen eher akzeptabel erscheinen als zu niedrige. Weitere qualitative Studien sind erforderlich, auch im Hinblick auf das neue, im Jahre 2013 zur Anwendung kommende Meldesystem.

3. Darstellung der numerischen Entwicklung der Massnahmen des Erwachsenenschutz- bzw. Vormundschaftsrechts

Grafik 1: Massnahmen des Erwachsenenschutzrechts, 1996-2011

Der steigende Trend in den Fallzahlen bleibt auch nach der Korrektur der Daten erhalten. Er betrifft jedoch nicht die Vormundschaften (alt Art. 369-372 ZGB), sondern die altrechtlichen Beistands- und Beiratschaften (alt Art. 392-395 ZGB).

Betrachten wir die so genannte Prävalenz, also den Anteil der von den Massnahmen betroffenen Personen an der ständigen Wohnbevölkerung (einmal gerechnet über die Gesamtbevölkerung und einmal über die erwachsene Bevölkerung), zeigt sich wegen des starken Bevölkerungszuwachses in der Schweiz in den letzten 15 Jahren ein abgeschwächter, aber dennoch signifikanter positiver Trend. (7) Die bevölkerungsrelative Darstellung verliert gegenüber der Darstellung der absoluten Fallzahlen an Dramatik. Dabei spielt natürlich auch der überproportional wachsende Anteil der über 65jährigen eine grosse Rolle. Ältere Personen werden besonders häufig wegen demenziellen Erkrankungen entmündigt oder verbeiständet.

Grafik 2: Prävalenz aller Massnahmen und aller Beistandschaften, 1996-2012

Der Trend ist bei sämtlichen Massnahmen und bei den Massnahmen ohne die Vormundschaften ungefähr gleich stark und immer noch deutlich. Die Prävalenz der altrechtlichen Beistands- und Beiratschaften beträgt im Beobachtungszeitraum 4-7 pro Tausend der gesamten ständigen Wohnbevölkerung und 6-9 pro Tausend der erwachsenen Wohnbevölkerung. Die Prävalenz der handlungseinschränkenden Massnahmen mit Verlust der Bürgerrechte wie des aktiven und passiven Wahlrechts beträgt 2.5-3.5 pro Tausend der Wohnbevölkerung und 3.5-4.5 pro Tausend Erwachsener. Dies summiert sich zu 7-11 pro Tausend der Wohnbevölkerung und 10-13 pro Tausend Erwachsener. Zur Zeit ist ungefähr jeder 77. Erwachsene in der Schweiz von einer Massnahme des Erwachsenenschutzes betroffen.

Im Bereich des Erwachsenenschutzrechts ist klar zu unterscheiden zwischen den generell die Handlungsfähigkeit entziehenden Massnahmen (capitatio iuris), also der altrechtlichen Vormundschaft, nach neuem Recht der umfassenden Beistandschaft, welche mit dem absoluten Verlust der bürgerlichen Rechte (vgl. Art. 136 BV, Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte, EMRK) und der Vertragsfähigkeit einhergeht (alt Art. 369-372 ZGB; neu Art. 398 ZGB, mit Verlust der Handlungsfähigkeit) und den übrigen Massnahmen (alt Art. 392-395 ZGB; neu Art. 393-396 ZGB, mit Handlungseinschränkung). Erklärte Absicht des neuen Gesetzes ist die Stärkung der Subsidiarität und der Verhältnismässigkeit. Es sollen nur die wirklich notwendigen Massnahmen ergriffen werden und die Eingriffe in die bürgerlichen Rechte sowie die Handlungsfähigkeit bzw. Handlungseinschränkung der Betroffenen sollen so gering wie möglich gehalten werden.(8)

Grafik 3: Anzahl und Prävalenz von vormundschaftlichen Massnahmen

Hier zeigt sich nun bei den Prävalenzen kein signifikanter Trend mehr, das heisst, dass die bereits schwache und eventuell Meldeartefakten geschuldete Zunahme der Fallzahlen allein durch das Bevölkerungswachstum erklärt werden kann.(9)

Wir unterscheiden des weiteren Kantone mit konsistenterer Meldepraxis (10) und Kantone mit weniger konsistenter Meldepraxis (grosse jährliche Abweichungen, mehr als 3 fehlende oder nachweislich nicht der Realität entsprechende Werte) (11). Inkonsistente Meldungen gehen häufig mit Reorganisationen der Verwaltungsstruktur einher, besonders deutlich in den Kantonen Genf, Bern und Waadt.

Grafik 4: Anzahl und Prävalenz von vormundschaftlichen Massnahmen in Kantonen mit konsistenter Meldepraxis

Nun zeigt sich bei den vormundschaftlichen Massnahmen mit weitestgehendem Eingriff in die Handlungsfreiheit (alt Art. 369-372 ZGB) ein signifikant sinkender Trend.(12) Dies ist ein weiterer Hinweis darauf, dass ein grosser Teil des ausserordentlich steil erscheinenden Anstiegs der gemeldeten Fallzahlen ein Erhebungsartefakt darstellt. Selbstverständlich ist ein Teil dieser Bewegungen auch auf Änderungen der Rechtsauslegung zurückzuführen (s. z.B. Breitschmid/Matt 2012: 231f).

4. Diskussion

Es bleibt zu überprüfen, welche Faktoren nach Kontrolle der demografischen Effekte der Bevölkerungszahl und des Altersquotienten zur Erklärung der Zahl der Verbeiständeten (bzw. Bevormundeten) und deren Veränderung im Zeitverlauf heranzuziehen sind. Es gibt gute Gründe anzunehmen, dass die ökonomische Entwicklung und die Dichotomie Urbanität/Ruralität dabei bedeutsam sind. Aber wie verschiedentlich gezeigt wurde (Fuchs, 2011; Kreissl, 2008; Stremlow, 2001), spielen lokal unterschiedliche Rechtskulturen eine grosse Rolle. Der Umstand, dass im Kanton Fribourg beispielsweise die Prävalenz von Massnahmen mehr als doppelt so hoch liegt wie im Kanton Zug oder im Kanton Basel-Landschaft kann nicht allein mit ökonomischen oder konfessionellen oder bevölkerungstypischen Merkmalen erklärt werden. Obwohl das materielle Recht gleich ist, besteht offensichtlich eine regional unterschiedliche Übung, welche sich mit einiger Sicherheit in Organisationsstrukturen abbildet. Rechtskulturen und Gerichts- und Behördenorganisation haben auf die Rechtswirklichkeit häufig einen stärkeren Einfluss als das materielle Recht selbst (Estermann, 2009). Es ist zu erwarten, dass vor allem die Reorganisation der Erwachsenenschutzbehörden die Rechtswirklichkeit verändern wird. An dieser Stelle sind nur die bestehenden Erwachsenenschutzmassnahmen überprüft, also weder die neu angeordneten oder die aufgehobenen und auch nicht diejenigen des Kinderschutzes. Diese Aufgabe bleibt späteren Arbeiten vorbehalten.

Literatur

Breitschmid, Peter und Matt, Isabel (2012): Im Vorfeld des Vorsorgeauftrags: Wirrungen um die (altrechtliche) Vorsorgevollmacht (BGE 134 III 385 ff.), in: Pflegerecht 04/2012 vom 19.11.2012, 223-235.
Botschaft zur Änderung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Erwachsenenschutz, Personenrecht und Kindesrecht) vom 28. Juni 2006, BBl 2006: 7001-7138.
EMRK, Konvention vom 9. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten, SR 0.101
Estermann, Josef (2009): Quod non est in actis non est in mundo. Standards und Modi der Sachverhaltsfeststellung in gerichtlichen Verfahren, in: Interdisziplinäre Rechtsforschung zwischen Rechtswirklichkeit, Rechtsanalyse und Rechtsgestaltung. Beiträge zum Kongress „Wie wirkt Recht?“, Luzern 2008, hg. von Josef Estermann, Bern und Beckenried, Stämpfli und Orlux Verlag: 180-192.
Fuchs, Walter (2010): Lokale Rechtskulturen im Sachwalterrecht – Eine multivariate Analyse, Interdisziplinäre Zeitschrift für Familienrecht 5, Nr. 6: 318-323.
Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte, SR 0.103.2
Kreissl, Reinhard (2009): Citizen by Proxy und Individualrechte. Über das Rechtssubjekt und seine Stellvertreter, Wien, Lit Verlag.
Schweizerische Vormundschaftsstatistik 1996, ZVW 2/3/1998, S. 125-128, und fortfolgende Ausgaben der ZVW (später ZKE).
Stremlow, Jürgen (2001): Grosse Unterschiede in der Vormundschaftspraxis der Kantone, in ZVW 5/2001: 267-279.
Stremlow, Jürgen; Affolter Kurt; Häfeli, Christoph; Müller, Stefan; Voll, Peter (2002): Weiterentwicklung der schweizerischen Vormundschaftsstatistik. Schlussbericht, HSA Luzern, Institut WDF, Luzern.

Fussnoten

(1) Schweizerische Vormundschaftsstatistik 1996 und fortfolgende. Zugang auch über http://www.kokes.ch/de/04-dokumentation/01-fruehere-jahre.php?navid=15
(2) Für Kommentare und guten Datenzugang danke ich Diana Wider und Andreas Jud, Hochschule Luzern sowie Herrn Kurt Affolter für deren Diskussion.
(3) Botschaft des Bundesrates, 2006: 7124-7138.
(4) Technisch handelt es sich um mehrere multivariate Regressionsmodelle mit Residuenanalyse.
(5) Beispielsweise wird eine gemeldete kantonale Datenreihe 510, 500, 250, 500, 520 substituiert mit 510, 500, 500, 500, 520, eine gemeldete kantonale Datenreihe 610, 620, 800, 640, 650 mit 610, 620, 630, 640, 650, eine gemeldete kantonale Datenreihe 400, 410, 200, 150, 440, 450 oder 400, 410, 700, 650, 440, 450 mit 400, 410, 420, 430, 440, 450. Tatsächlich haben die Interviews ergeben, dass es einige Fälle gab, in denen bestimmte Bezirke keine Daten lieferten (Unterschätzung der echten Fallzahl) oder Doppelzählungen resultierten (Überschätzung der echten Fallzahl). In einigen Kantonen liegen für die ersten 3 Jahresdaten keine Meldungen vor. Hier wird mit Mittelwert oder Trend substituiert: n.a., n.a., n.a., 520, 500, 510 mit 510, 510, 510, 520, 500, 510; n.a., n.a., n.a., 500, 510, 520 mit 470, 480, 490, 500, 510, 520. Da es sich bei den hier angeführten beispielhaften gemeldeten Datenreihen nicht um neu angeordnete Massnahmen (Inzidenzen) sondern um bestehende Massnahmen handelt, sind alle der angeführten Beispiele von Meldungsverläufen nicht nur implausibel, sondern schlicht in der Realität vormundschaftlicher Massnahmen nicht möglich.
(6) natura non saltat neque iustitia.
(7) Relativ gesamte ständige Wohnbev. r=.33, relativ erwachsene ständige Wohnbev. r=.27, beide p<.01, Daten sämtlicher Kantone.
(8) Botschaft des Bundesrates, 2006: 7001ff.
(9) Relativ gesamte ständige Wohnbevölkerung r=.09, relativ erwachsene ständige Wohnbevölkerung r=.05, ns., Daten sämtlicher Kantone.
(10) Es handelt sich um die Kantone NE, FR, JU, BS, SO, AG, ZH, AR, AI, TG, SG, GL, ZG, LU, SZ, NW, OW, UR.
(11) Es handelt sich um die Kantone TI, GE, VD, VS, BE, BL, SH, GR.
(12) Relativ gesamte ständige Wohnbevölkerung r=-.76, relativ erwachsene ständige Wohnbevölkerung r=-.88, beide p<.05, in der Grafik dargestellte Gesamtdaten, df=16.
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